2022-04-21 10:42:11
作者張震：西南政法大學行政法學院教授、博士生導師
2021年4月21日，全國人大常委會公布了2021年度立法工作計劃。在第二部分“統(tǒng)籌立法質量和效率，科學合理安排法律案審議工作”中指出：“研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作?！痹诘谖宀糠株P于“加強立法理論研究”中指出：“總結民法典編纂立法經(jīng)驗，開展相關領域法典化編纂和法律體系化研究。”可見，環(huán)境法典的編撰已經(jīng)被全國人大常委會納入工作計劃。而同時，從2021年度立法工作計劃中關于環(huán)境法典使用“研究啟動”以及“加強立法理論研究”等表述中，也可以判斷，針對環(huán)境法典的編纂目前主要處于加強理論研究的階段。因此，當前學術界有必要圍繞環(huán)境法典及其編纂進行充分的學理思考和論證。
一、環(huán)境法典編纂必須堅持以憲法為根據(jù)
近年來，法學界圍繞環(huán)境法典及其編纂已經(jīng)進行了較為集中的研究。有不少學者主張并呼吁制定環(huán)境法典；有的學者側重從外國環(huán)境法典評介的角度思考我國環(huán)境法典的編纂；也有學者側重從民法典與環(huán)境法典的關系上進行論證；甚至也有不少學者已經(jīng)對環(huán)境法典的法典化程度、結構、主要內容乃至邊界等進行了探索。但是上述研究中，幾乎沒有直接專門從憲法視角進行系統(tǒng)思考和論證的。
筆者認為，環(huán)境法典的編纂無論是在理論研究還是實際立法階段，均應堅持以憲法為根據(jù)。“以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”是我國官方對法律體系最權威的表述與定位，全國人大常委會2021年度立法工作計劃再次強調：“堅持以憲法為依據(jù)，確保每一項立法都符合憲法精神。”這就意味著一旦啟動環(huán)境法典的編纂，該法典自然就會納入到以憲法為核心的法律體系中，而“以憲法為核心”首先要求必須堅持以憲法為根據(jù)。
其一，堅持以憲法為根據(jù)，是保證環(huán)境法典在法律體系中合理定位的必然要求。法理上認為，以憲法為核心的法律體系的理想化要求是門類齊全、結構嚴密、內在協(xié)調。在憲法的統(tǒng)攝下，法律體系中調整不同社會關系的一些最基本的法律部門應該全部具備，不能有所缺漏。換句話說，在法律體系中憲法為部門法的地位提供最根本的依據(jù)。經(jīng)過多年的發(fā)展，環(huán)境法學在法學中的獨立學科地位已經(jīng)確定。學術研究的推動，特別是生態(tài)文明入憲后對相關法律制度的要求與日俱增，環(huán)境法在法律體系中的獨立法律部門地位呼之欲出。正如有學者所指出的，中國特色社會主義法律體系形成的基本標志之一，是各法律部門中具有基礎地位、在法律體系中起到骨架與支撐作用的基本法律已經(jīng)具備。當前出現(xiàn)了一個重大契機，就是啟動環(huán)境法典的編纂。通過制定環(huán)境法典，將其定位為環(huán)境法體系中的基本法，統(tǒng)攝各環(huán)境法律，形成一個完整但富有內在邏輯性的環(huán)境法體系，改變現(xiàn)有的環(huán)境法部門支離破碎的狀態(tài)，為環(huán)境法部門在官方的法律體系目錄分類中合理定位提供實證法依據(jù)。無疑，這也是以憲法為核心的環(huán)境法律體系發(fā)展與成熟的必然要求與基本標志。
其二，堅持以憲法為根據(jù)，是保證環(huán)境法典編纂質量的必然要求。首先，現(xiàn)行憲法確認了包括習近平新時代中國特色社會主義思想在內的五個行動指南在國家和社會生活中的指導地位，具有最高的法律地位、法律權威和法律效力。而作為環(huán)境法典編纂最為直接的指導思想——習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，因此憲法為環(huán)境法典的編纂提供了最根本的思想依據(jù)。再者，憲法中的中國共產(chǎn)黨領導理論、權力理論、法治理論、權利理論等也可以成為環(huán)境法典編纂的理論依據(jù)。最后，憲法上的生態(tài)文明制度和條款構成了環(huán)境法典編纂的規(guī)范與制度依據(jù)。當憲法上的生態(tài)文明規(guī)范體系化、系統(tǒng)化和高階化后，一部低階的、僅涉及生態(tài)文明局部領域的具體法律顯然是無法承擔此項功能的。2018年修憲形成的關于生態(tài)文明的規(guī)范與制度，需要最直接、最全面的立法落實，只有綜合功能性的環(huán)境法典才能真正滿足2018修憲后憲法內涵發(fā)生變化所產(chǎn)生的內在立法需求。
其三，堅持以憲法為根據(jù)，編纂環(huán)境法典是依憲治國、依憲立法的具體落實。“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”是習近平法治思想的核心要義之一。黨的十九屆四中全會決定明確提出健全保證憲法全面實施的體制機制。其中，加快形成完備的法律規(guī)范體系，是憲法實施的內在要求，也是保證憲法全面實施的基本途徑。
以憲法為根據(jù)，編纂環(huán)境法典，就是通過對環(huán)境法體系的發(fā)展與完備，從而成為依憲治國和憲法全面實施的具體體現(xiàn)。在此基礎上，實現(xiàn)環(huán)境法體系的長足發(fā)展，這不僅是環(huán)境法體系自身發(fā)展的需要，也是2018年修憲后憲法精神、規(guī)范、制度體系的發(fā)展對部門法產(chǎn)生的功能要求，更是對新時代以來中央有關決策部署的必然法律反應。與此同時，以憲法為根據(jù)編纂環(huán)境法典，通過具體、以問題為導向直接面向環(huán)境保護與治理的制度設計與實踐，反過來對憲法的理念、制度等也會產(chǎn)生新的重大發(fā)展。簡而言之，通過環(huán)境法典，既發(fā)展環(huán)境法，也發(fā)展憲法。
二、環(huán)境法典編纂憲法根據(jù)的雙重維度
所謂環(huán)境法典編纂的憲法根據(jù)，是指在價值與功能、原則與制度等方面，憲法可以為之提供的依據(jù)，既包括思想以及理論依據(jù)，也包括規(guī)范以及在此基礎上形成的制度依據(jù)。憲法上有關的規(guī)范與制度構成環(huán)境法典編纂的文義依據(jù)；思想與理論雖然不夠成直接的文字上的依據(jù)，但是對于保證環(huán)境法典編纂具有正確的指導思想，符合法治的基本原則、確保內容的科學性以及為有效實施提供必要條件等，均具有非常重要的作用，構成環(huán)境法典編纂的指導依據(jù)。在思想與理論依據(jù)的指導下，規(guī)范與制度依據(jù)的文義內涵才更科學，兩者共同發(fā)揮作用，構成環(huán)境法典編纂憲法根據(jù)的雙重維度。
思想與理論根據(jù)
系統(tǒng)論憲法學主張，應以重新界定憲法功能為起點，構造一個宏大的理論體系，現(xiàn)代憲法在規(guī)范功能以外，還具有獨特的社會功能，其在時間、空間、事物三個維度具有特定的內涵和特征。依據(jù)上述觀點，中國憲法的序言與條文形成了一個特定的規(guī)范與制度的系統(tǒng)內涵，這為環(huán)境法典提供了憲法根據(jù)的整體性價值。
其一，習近平新時代中國特色社會主義思想是環(huán)境法典編纂的思想根據(jù)。2018年修憲，習近平新時代中國特色社會主義思想寫入憲法。眾所周知，國家權力與公民權利及其關系是憲法最基本最核心的范疇。
從憲法的意義而言，習近平新時代中國特色社會主義思想是新時代實現(xiàn)民族復興、國家強大以及滿足人民美好生活的具有最高法律地位和權威的指導思想。就環(huán)境法典編纂而言，習近平新時代中國特色社會主義思想入憲對于明晰國家宏大的發(fā)展目標中環(huán)境保護的重要作用及法律定位，在環(huán)境治理中滿足人民美好環(huán)境生活等均具有現(xiàn)實的指導意義。
其二，中國共產(chǎn)黨領導所構建的權力體制確定環(huán)境法典編纂的基本定位?，F(xiàn)行憲法的第1、2、3條奠定了我國國家權力最基本的架構及其關系。2018年修憲，中國共產(chǎn)黨領導直接寫入現(xiàn)行憲法第1條。至此，中國共產(chǎn)黨的權力被明確為國家權力體系的重要組成部分，而且居于核心和領導地位。就環(huán)境法典而言，黨的關于環(huán)境保護的指導思想如何更好、更科學地體現(xiàn)在環(huán)境法典的基本原則以及具體制度中；面向環(huán)境法典的實施，在其制度設計中如何更科學化、更法治化、更有效化地體現(xiàn)黨的實際上的領導地位與作用，在環(huán)境司法中黨的環(huán)境保護政策與法律法規(guī)如何更實際有效地共同發(fā)揮應有功能等均是需要回答和落實的重要理論問題。
其三，“以人民為中心”具有環(huán)境法典編纂的權利意義。習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中指出，江山就是人民，人民就是江山?！耙匀嗣駷橹行摹笔橇暯椒ㄖ嗡枷氲暮诵囊x之一。人是憲法的第一主體。按照一切權力來自人民的憲法精神，人民可以依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務；自然包括環(huán)境保護和治理。因此在環(huán)境法典的編纂中，應該堅持人民在環(huán)境治理中的主體性地位，相關制度設計應該以滿足人民的美好環(huán)境生活及有效保障環(huán)境權利為終極目的。
其四，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求環(huán)境法典編纂要進行合理的權力分工。黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會提出要把我國的制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能。為此，有學者研究，依法治理與國家治理有內在關聯(lián)性。法治體系是國家治理體系的重要依托。要把國家治理納入中國特色社會主義法治軌道；加快推進國家治理制度化法律化；大力提升國家治理能力法治化水平。憲法意義上的國家治理，其核心就是更加合理更加有效的權力分工。為了更好發(fā)揮環(huán)境治理效能，橫向而言，既要尊重深化黨和國家機構改革以來現(xiàn)有的部門設置和職權分工的現(xiàn)狀，更要以環(huán)境治理的有效性為核心導向進行更加合理的權力配置的改革探索?？v向而言，需要堅持遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性。事實上，各地不同的經(jīng)濟社會發(fā)展水平對環(huán)境治理的實效有非常大的現(xiàn)實影響。因此，在環(huán)境法典的編纂中，應該更加合理地進行中央和地方的分工，并考慮各地的發(fā)展水平的不同，在制度設計上要有一定的實施彈性。
其五，依法治國對環(huán)境法典編纂提出目標要求。黨的十五大明確提出依法治國，1999年修憲，依法治國寫入憲法。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，并且首先要堅持依憲治國。憲法意義上的法治理論，至少包括法治國家目標論、法制體系統(tǒng)一論以及法律行為合憲論等幾個方面。環(huán)境法典的編纂是完善以憲法為核心的法律體系向前邁進的重要一步，在環(huán)境法典的編纂中，堅持以憲法為根據(jù)，進而應明晰其在法律體系中的地位，這是法制體系統(tǒng)一論的要求；從法治國家目標論等的要求看，環(huán)境法治的核心目標應是促進有效規(guī)范的環(huán)境治理，更好地以法治手段平衡環(huán)境治理與經(jīng)濟社會發(fā)展的關系。
其六，關于環(huán)境資源的理論對環(huán)境法典編纂形成制度指向。現(xiàn)行憲法明確了自然資源、環(huán)境資源的所有制。環(huán)境資源屬于國家和集體所有，意味著國家可以代表公共利益進行環(huán)境保護，從憲法把人作為終極價值的意義而言，有效環(huán)境保護的目標最終要有利于人民美好環(huán)境生活的滿足，因而，環(huán)境權利的主張具有憲法上的正當性。環(huán)境法典的編纂應該在堅持憲法上規(guī)定的關于環(huán)境資源的所有和使用的理論基礎上，詮釋具體內涵，而且對于憲法的制度留白，可進行適度和有效地制度創(chuàng)新。
規(guī)范與制度根據(jù)
1978年憲法首次規(guī)定了環(huán)境保護。1982年憲法在1978年憲法的基礎上，既規(guī)定了資源所有及其利用，也規(guī)定了保護環(huán)境。2018年修憲，在憲法序言中增加了包括綠色發(fā)展在內的新發(fā)展理念、生態(tài)文明、美麗等的表述，在第89條關于國務院的職權中，增加了“生態(tài)文明建設”的內容。從而形成了憲法上生態(tài)文明制度的比較完整的多層次性的規(guī)范體系。
其一，生態(tài)文明是核心概念。如前文所述，在與環(huán)境有關的綠色發(fā)展、生態(tài)文明、美麗等概念中，生態(tài)文明是核心概念。它既直接體現(xiàn)建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計的政治決斷在根本法上的確認，又將綠色發(fā)展的生產(chǎn)生活方式的變革與未來國家發(fā)展的美好目標在邏輯上有效連接；而且生態(tài)文明概念直接衍生了在原有的憲法上四大國家基本制度以外的第五大基本制度，即生態(tài)文明制度。所謂生態(tài)文明制度，是指憲法確認和調整的，保護和改善生態(tài)環(huán)境，提升國家環(huán)境競爭力以及人民生活環(huán)境指數(shù)的一系列制度的總和。其直接目的是協(xié)調人、國家與環(huán)境的關系，保護和改善環(huán)境；間接目的為滿足人民的美好環(huán)境訴求，實現(xiàn)國家的經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
其二，綠色發(fā)展和美麗屬于建設生態(tài)文明的目標表述。兩者雖然都屬于對黨的有關政治主張在憲法上以生態(tài)文明建設為核心國家發(fā)展的目標性的表述，但是邏輯側重有所不同。黨的十八大提出建設美麗中國。習近平總書記指出：“推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，是發(fā)展觀的一場深刻革命?！秉h的十八屆五中全會首次把“綠色發(fā)展”上升為國家五大發(fā)展理念之一。綠色發(fā)展強調的是發(fā)展方式變革，回答了如何以生態(tài)、環(huán)保的方式發(fā)展的問題，屬于實現(xiàn)國家既定發(fā)展目標中的手段措施；而美麗中國則是發(fā)展目標實現(xiàn)后的具體展現(xiàn)。
其三，憲法第9條和第26條的規(guī)定屬于國策條款。該兩條是現(xiàn)行憲法于1982年制定之時即予以規(guī)定的。但在2018年修憲后，隨著生態(tài)文明入憲，被賦予了更加豐富的、深刻的制度內涵。憲法第9條主要講的是資源所有及其利用，憲法第26條主要講的是保護環(huán)境。該兩條屬于生態(tài)文明制度的主要條款，具有明確的規(guī)范內涵；對國家權力在環(huán)境保護及生態(tài)文明建設領域形成明確的指向性；對國家經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生現(xiàn)實意義。因此，該兩條的制度拘束力和立法要求是非常明晰和確定的，特別是2018年修憲后制度發(fā)展的新內涵，更應該在環(huán)境法典中予以全面準確體現(xiàn)。
其四，生態(tài)文明建設屬于職權規(guī)范。2018年修憲，現(xiàn)行憲法在第89條增加了國務院的“生態(tài)文明建設”具體職權。一則，需要對國務院這一職權予以具體立法明確化；二則，這一職權與其他相關職權的關系需要研究并予以立法體現(xiàn)；三則，國務院的“生態(tài)文明建設”職權對于公民的環(huán)境權等將產(chǎn)生什么樣的實踐以及理論影響，也需要進行進一步研究，并反應在具體立法中。
通過立法發(fā)展憲法，是多年來我國法治建設的一條實際經(jīng)驗。環(huán)境法典在將憲法關于生態(tài)文明的規(guī)范與制度內涵整體上予以體現(xiàn)和落實的前提下，還應該有效回應和處理好憲法規(guī)范和制度中幾個比較關鍵性的關系，并進行充分地具體化、制度化。
其一，生態(tài)和環(huán)境的關系?，F(xiàn)行憲法既使用了環(huán)境的表述，也使用了生態(tài)的表述?！吧鷳B(tài)”使用在序言“生態(tài)文明”、第89條國務院的“生態(tài)文明建設”職權以及第26條的“生態(tài)環(huán)境”中，在前兩個表述中，生態(tài)均是指比較大的與文明直接聯(lián)系的概念，是指與物質文明、政治文明、精神文明、社會文明等同等層次的文明；而在后一個表述中，生態(tài)則是對環(huán)境的限定，生態(tài)環(huán)境作為環(huán)境的下一層概念。“環(huán)境”在憲法中僅出現(xiàn)在第26條中，并列使用了生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，作為憲法上環(huán)境內涵的兩大類別。筆者曾經(jīng)撰文指出，生態(tài)和環(huán)境具有不同的內涵，主要體現(xiàn)在概念、屬性以及層次上。本文在此主張，除了一般意義上的區(qū)分，還要注意2018年修憲前后，生態(tài)這一概念內涵的變化。生態(tài)這一表述在1982年現(xiàn)行憲法制定之時，僅指生態(tài)環(huán)境，是小于環(huán)境的概念；而2018年修憲后，生態(tài)文明的概念顯然又包含了或者大于環(huán)境的概念。因此，憲法上生態(tài)和環(huán)境的概念及其關系需要詮釋清楚，基本上可以呈現(xiàn)生態(tài)環(huán)境→環(huán)境→生態(tài)文明這樣一個內涵逐漸豐富、層次逐步提升的關系鏈。在這個關系鏈中，環(huán)境的概念及其使用語境，更具有廣泛性，而且相比生態(tài)的概念，環(huán)境概念的接受度也更高。鑒于環(huán)境和生態(tài)的關系非?；A、非常重要，在環(huán)境法典的編纂中，一定要以憲法的內涵為根據(jù)，深刻理解該兩者之間的關系。
其二，人和自然的關系。自近代意義的憲法產(chǎn)生以來，人一直是憲法的最核心要素，人的尊嚴被認為是現(xiàn)代憲法以來最核心的價值。人的尊嚴是權利的本質。憲法中的人在維護人類個體尊嚴的前提下如何對待自然則體現(xiàn)了憲法文明體系的不斷提升。人既不是被自然甚至所謂神秘的力量主宰的對象，但也不是自然的主宰者。人與自然是生命共同體，人對自然的尊重，也是對人自身主體性價值的尊重。憲法上人與自然的關系，是憲法關系的新發(fā)展，呈現(xiàn)出新內涵，可視為憲法關系的一種新類型；這種關系在環(huán)境法典中是非常重要的，它會帶來環(huán)境法律關系中主體和內容以及對應制度設計上的深刻變化。
其三，環(huán)境國家和環(huán)境公民的關系。公民和國家的關系被認為是最基本的憲法關系。但隨著憲法中被越來越多地賦予環(huán)境、生態(tài)的內涵，國家和公民的關系，也在發(fā)生新的變化。如果說在傳統(tǒng)的國家與公民的憲法關系中，公民是權利主體，國家是義務主體。那么，在新的環(huán)境、生態(tài)憲法關系中，國家和公民的主體地位和權利義務內涵均發(fā)生了新的變化。國家是生態(tài)文明建設的權力主體和責任主體，公民是生態(tài)文明建設的權利與義務主體。國家不僅要履行生態(tài)文明建設的義務和職責，也享有環(huán)境保護的利益；公民不僅僅可享有環(huán)境權益，同等程度上也要履行環(huán)境義務；國家的權力職責利益和公民的權利義務形成多層交錯對應的關系。
其四，生態(tài)文明觀和新發(fā)展理念的關系。隨著生態(tài)文明寫入憲法，社會主義生態(tài)文明觀已成為特定的中國憲法觀的有機組成部分。通過環(huán)境教育，可以讓國家和公民養(yǎng)成正確的環(huán)境生態(tài)觀，是有效進行環(huán)境治理的前提。有研究表明，教育對環(huán)境意識的提高不無裨益。為了促進環(huán)境教育，提高公民環(huán)境意識，世界多國如美國、日本、韓國、巴西等均制定了有關生態(tài)與環(huán)境教育的法律。建議環(huán)境法典也對生態(tài)文明觀和環(huán)境、生態(tài)教育進行相應的制度規(guī)定。當然，對憲法和環(huán)境法上生態(tài)文明觀的理解，應該處理好其與新發(fā)展理念的關系。黨的十八屆五中全會系統(tǒng)提出了新發(fā)展理念并通過2018年修憲寫入憲法，即創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享，這五大理念構成了一個關于新時代如何高質量發(fā)展的完整的理念體系，其最終目的還是在于發(fā)展，通過保護環(huán)境保護生態(tài)，實現(xiàn)綠色發(fā)展。也就是說，環(huán)境法典中關于生態(tài)文明觀及生態(tài)文明制度的設計，應該在新發(fā)展理念的整體體系中進行，應該注重法的制度性功能和發(fā)展性功能的平衡。
三、以憲法為根據(jù)編纂的環(huán)境法典在法律體系中的基本定位
以憲法為根據(jù)，啟動環(huán)境法典的編纂，對之如何法律定位是首要工作。從邏輯上看，確立環(huán)境法在以憲法為核心的法律體系中的獨立地位是第一步；接下來需要論證環(huán)境法典的基本法律地位；最后，必須明確在其第1條規(guī)定“根據(jù)憲法，制定本法”。
通過環(huán)境法典編纂確立環(huán)境法在法律部門體系中的獨立地位
以憲法為核心的法律體系既是一個實證法上的概念，也是一個學理概念。在法學理論上，法律體系，是指一國現(xiàn)行的全部法律規(guī)范按照不同的法律部門分類組合而形成的一個呈現(xiàn)體系化的有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。在權威的法學教科書中，環(huán)境法均被認為屬于當代中國法律體系的重要法律部門，屬于以憲法為核心的法律體系的重要組成的法律部門之一。而在全國人大官網(wǎng)公布的最新的《現(xiàn)行有效法律目錄（291件）》中，分別列舉了憲法、憲法相關法（49件）、民法商法（23件）、行政法（97件）、經(jīng)濟法（81件）、社會法（27件）、刑法（2件）、訴訟與非訴訟程序法（11件），并無環(huán)境法門類。在上述官方公布的目錄中，有關環(huán)境保護的法律主要歸屬于行政法部門，有關資源類的法律主要歸屬于經(jīng)濟法部門。因此，圍繞著環(huán)境法，關于法律體系以及法律部門的學理分類和官方分類是不一致的。在筆者看來，通過制定環(huán)境法典可以實現(xiàn)在法律部門體系中關于環(huán)境法的學理定位和法律定位的統(tǒng)一。
首先，趨向于綜合性的環(huán)境法典的制定使得包括自然資源類和環(huán)境保護類在內的環(huán)境立法的官方分類定位與其學理關系可以保持一致。學理上普遍認為，自然資源法和環(huán)境保護法構成了以憲法為核心的法律體系中的環(huán)境法部門。事實上，1997年法學二級學科調整方案中就將環(huán)境法與自然資源法合二為一統(tǒng)稱“環(huán)境與資源保護法學”。早在20世紀80年代，就有學者指出，環(huán)境法、自然資源法實際上是從不同角度來看待同一事物，調整同一類型社會關系，解決同一問題，實現(xiàn)同一目的的。21世紀初，又有學者指出，環(huán)境法與自然資源法具備趨同的法律保護客體——環(huán)境和自然資源、共同的法律調整對象——生態(tài)經(jīng)濟社會關系、相互融合的法律調整方法——立法模式，因此，環(huán)境法與自然資源法應當融合而成為一個法律部門。近年來，還有學者通過研究指出，隨著環(huán)境資源化、資源生態(tài)化的趨勢日漸明朗，自然資源法和環(huán)境保護法逐漸告別了早期的僵化與隔絕，開啟了理念的融合與制度的對接。有學者指出，法律部門劃分的標準和原則是法律規(guī)范所調整的社會關系與調整方法。在筆者看來，自然資源法和環(huán)境保護法在立法目的和立法內容上雖然側重有所不同，但是自然資源也是屬于憲法和法律上的環(huán)境的內涵，不管是在法律規(guī)定中，還是詞典解釋中，所謂環(huán)境的概念本身是包括自然資源的。也就是說，自然資源法和環(huán)境保護法所調整的社會關系與調整方法均是圍繞相同的憲法上的核心概念即環(huán)境展開的。針對自然資源進行立法，不管是以管理為目的還是以使用為目的，均屬于大的環(huán)境保護的范疇，所以，應該以立法事項本身的概念和內涵的科學性、合理性對立法進行歸類，而不應基于行政管理的便利性或原有的部門設置為依據(jù)。以憲法為依據(jù)的環(huán)境法典，其內容既涵蓋自然資源類，也包括環(huán)境保護類，是趨向于一定綜合性的法律，可以有效解決上述問題。
其次，環(huán)境法典的制定可以有效改變在現(xiàn)有的關于環(huán)境類的法律分類中因缺少基本性法律而導致多部法律之間的關系不清晰并呈現(xiàn)出支離破碎的法律分布的狀態(tài)。以歸屬于行政法門類的環(huán)境保護類法律為例，既有環(huán)境保護法，又有海洋環(huán)境保護法等；環(huán)境保護和海洋環(huán)境保護從邏輯上看存在交叉包容的關系；再以歸屬于經(jīng)濟法律門類的法律為例，幾乎一種資源對應一部法律，且不說這會導致法律數(shù)量的一定的膨脹。即便以問題為導向進行滿足實際需求的立法是被允許的，也是可行的，甚至是普遍存在的立法事實。但是不同的資源類法律實際歸口指向不同的行政部門，由于管理理念、職權等的不同，概念和制度設置的一定的重復甚至相互抵觸的情形，也在所難免。而有效堅持以憲法根據(jù)，環(huán)境法典的編纂可以承擔環(huán)境綜合法和環(huán)境基本法的一定功能，從而改變目前不盡合理的法律部門的分布狀態(tài)。
最后，環(huán)境法典的制定可以充分實現(xiàn)環(huán)境法部門在新時代建設生態(tài)文明的綜合性、核心性的法律功能。2018年修憲，形成了關于生態(tài)文明的比較豐富的憲法理論與制度內涵。從憲法條文本身的邏輯上看，貫徹綠色發(fā)展理念，賦予國務院生態(tài)文明建設的具體職權，是為了推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展，而這種協(xié)調發(fā)展又是為了建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，最終為了實現(xiàn)中華民族偉大復興。在憲法上，生態(tài)文明成為一項專門的國家基本制度，被賦予了獨特重要并具綜合性的法律功能。無疑，自然資源法和環(huán)境保護法分別被歸屬于經(jīng)濟法和行政法兩個法律部門無法更為有效地滿足2018年修憲后對于生態(tài)文明制度建設和保障的法律發(fā)展的需求。因此，只有通過制定環(huán)境法典才可以改變并有效更新支離破碎的環(huán)境法律體系，進而承擔起建設生態(tài)文明的綜合的、核心的法律功能的重任。
環(huán)境法典應定位為基本法律
在以憲法為核心的法律體系中，一般分為三個層次，即憲法、基本法律和基本法律以外的法律?；痉珊突痉梢酝獾姆稍诜审w系中的地位和功能是迥異的。
依據(jù)憲法和立法法，所謂基本法律，是指由全國人民代表大會制定和修改的涉及刑事、民事、國家機構的和其他的可成為基本法律的法律。學術界比較有代表性的觀點認為，“基本法律”是指由全國人民代表大會制定的僅次于憲法而高于其他法律的對國家政治、經(jīng)濟和社會生活某個領域重大和全局性事項作出規(guī)范的法律。筆者曾撰文指出基本法律的幾個含義：（1）由全國人民代表大會制定；（2）法律效力僅次于憲法；（3）事關國家某個領域內的重要制度。由于在法律體系中，基本法律與憲法構成直接的上下級位階關系，因此關于基本法律的思考，還是要回到憲法自身的內涵上來。按照權威教科書的界定，所謂憲法規(guī)定的就是涉及國家的政治、經(jīng)濟、文化、社會、對外交往等各方面的重大原則性問題和根本性問題。依據(jù)憲法規(guī)定，涉及刑事、民事、國家機構的法律屬于基本法律；除上述三類以外，還存在其他的基本法律。因此，除了涉及刑事、民事、國家機構的法律自帶基本法律屬性，一部法律之所以可以成為“其他的基本法律”，其核心內涵就是對憲法規(guī)定的重大原則性問題和根本性問題的直接的具體規(guī)定。也就是說，該部法律所規(guī)定內容是否構成對憲法上規(guī)定的重大原則性問題和根本性問題的直接具體化，是判斷其能否成為基本法律的最關鍵標準。通過2018年修憲，現(xiàn)行憲法已經(jīng)形成了生態(tài)文明的規(guī)范與制度體系，而且這種憲法內涵的變遷直接導致了學理上對于憲法上的國家基本制度體系由經(jīng)濟、政治、文化、社會四大方面發(fā)展為經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)五大方面。2018年修憲后，建設生態(tài)文明已經(jīng)成為建設社會主義現(xiàn)代化強國、中華民族偉大復興這一國家和民族關于發(fā)展的終極性目標的重要依托和條件，生態(tài)制度已經(jīng)成為憲法上規(guī)定的重大原則性問題和根本性問題之一，因此，對于憲法上生態(tài)文明和生態(tài)制度予以具體規(guī)定的法律，就可以滿足基本法律的標準，構成了所謂“其他的基本法律”，所以，直接落實憲法上生態(tài)文明規(guī)范和制度的環(huán)境法典在以憲法為核心的法律體系中應定位為基本法律。
環(huán)境法典定位為基本法律，意味著以憲法為核心的環(huán)境法律體系的正式形成；意味著環(huán)境法典可以全面落實憲法上相關的規(guī)范與制度體系；意味著環(huán)境法典可以更好地實現(xiàn)有效推進生態(tài)文明建設的法律功能。
環(huán)境法典應該在其第1條明確規(guī)定“根據(jù)憲法，制定本法”
基本法律的概念強調的是其在法律體系中的重要性和位階僅次于憲法，雖然無法以是否寫明“根據(jù)憲法，制定本法”來判斷該部法律是否為基本法律，但是“根據(jù)憲法，制定本法”的表述一定是判斷其與憲法關系遠近和自身重要性的一個非常重要的標準。畢竟，與憲法能發(fā)生直接的根據(jù)性關系，才是以憲法為核心的法律體系的第一層次。
目前官方公布的納入官網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的生效的291件法律中，憲法相關法49件中，有37件寫明根據(jù)憲法制定，包括國旗法、國徽法、立法法、國歌法等；民商法23件中，有5件寫明根據(jù)憲法制定，包括民法典、個人獨資企業(yè)法等；行政法97件中，有35件寫明根據(jù)憲法制定，包括文物保護法、義務教育法、土地管理法、教育法、高等教育法、民辦教育促進法、基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法等；經(jīng)濟法81件中，有5件寫明根據(jù)憲法制定，包括礦產(chǎn)資源法等；社會法27件中，有11件寫明根據(jù)憲法制定，包括母嬰保健法、職業(yè)病防治法等；程序法11件中，有4件寫明根據(jù)憲法制定，包括行政訴訟法、民事訴訟法等；刑法2件，均寫明根據(jù)憲法制定。
筆者通過梳理，注意到一種情形，就是看似相同性質或類型的法律，有的寫明了“根據(jù)憲法，制定本法”，有的則沒有寫明。如在憲法相關法中，同屬國家標志的四部法律中，國旗法、國徽法、國歌法均寫明根據(jù)憲法制定，國籍法則沒有寫明；民商法中，個人獨資企業(yè)法寫明了根據(jù)憲法制定，合伙企業(yè)法則沒有寫明；行政法中，義務教育法、教育法、高等教育法、民辦教育促進法寫明了根據(jù)憲法制定，職業(yè)教育法、國防教育法則沒有寫明；經(jīng)濟法中，礦產(chǎn)資源法寫明了根據(jù)憲法制定，而同為憲法上規(guī)定的與礦產(chǎn)資源共同屬于國家所有的水資源的水法則沒有寫明；上述事例為數(shù)不少在此不再一一列舉。
本文在此并不探討一部法律寫明“根據(jù)憲法，制定本法”其本身的正當性、合理性；而且，正如前文所述，基本法律的含義或者判斷標準并非是單一的，而是綜合性的。但是上述多例至少說明了一種情形，就是可能同為基本法律，有的寫明了根據(jù)憲法制定，有的則沒有；如果我們把寫明根據(jù)憲法制定作為一部法律重要性和基本性的重要標志，那么一部基本法律沒有寫明根據(jù)憲法制定，至少在立法技術上和法律位階的邏輯上是存在一定的瑕疵的。因此，環(huán)境法典的編纂，一定要避免再次發(fā)生此類問題，即一定要在第1條明確寫明“根據(jù)憲法，制定本法”。一是，可以避開上述的立法瑕疵；二是，可以更加明確環(huán)境法典的基本法律地位；三是，在所有的環(huán)境類法律中，可明確起到核心性、統(tǒng)攝性、基礎性的作用，而目前這樣的法律在現(xiàn)有法律體系中恰恰是缺失的；四是，改變長期以來環(huán)境類法律幾乎沒有一部寫明“根據(jù)憲法，制定本法”的現(xiàn)象，改變環(huán)境類法律處于所謂邊緣性法律的境遇，同時也更加符合2018年修憲后，憲法規(guī)范和制度體系中關于生態(tài)文明的高價值設定對于法律制定的位階預期。
四、環(huán)境法典編纂及其未來實施的合憲性控制
法律是一門科學，有自身的體系，左右、上下，特別是與憲法不能抵觸。環(huán)境法典的編纂一旦啟動，就要進行有效的合憲性控制，只有這樣才能確保環(huán)境法典編纂有效堅持憲法根據(jù)，才能保證環(huán)境法典的編纂質量，才能更好發(fā)揮環(huán)境法典預期的法律功能。所謂環(huán)境法典的合憲性控制，是指在充分有效堅持憲法根據(jù)的基礎上，通過確定的標準，經(jīng)過一定的程序，并采取合理的基準，使得環(huán)境法典的編纂過程、內容體系以及未來實施均能體現(xiàn)憲法精神。
環(huán)境法典合憲性控制的標準
其一，黨的指導思想、政策等明確寫入憲法的內容。我國憲法明確規(guī)定了馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想在國家和社會生活中的指導地位，具有最高的法律地位、法律權威和法律效力。憲法指導思想在國家政治生活和社會生活中具有根本指導作用，是解釋和實施憲法的根本依據(jù)和行動指南。此外，在我國政治生活和立法活動中，黨的政策、主張往往通過立法成為基本國策，其中最為重要的部分被寫入憲法。憲法中確認的黨的指導思想和政策等對環(huán)境法典的編纂既產(chǎn)生外部法律規(guī)范意義上的宏觀指導，也需要進行具體的制度落實，如習近平生態(tài)文明思想和保護環(huán)境的基本國策等，因而成為合憲性控制的宏觀標準。
其二，憲法的精神、原則。“確保每一項立法都符合憲法精神”，既是全國人大立法計劃的工作規(guī)定，更是落實依憲治國、依憲立法、全面實施憲法的基本要求。習近平總書記多次講話指出，要求弘揚憲法精神。
憲法永恒不變的精神，就是要規(guī)范國家權力的行使，保障公民權利的實現(xiàn)，保持權力與權利的協(xié)調與平衡。憲法精神以“人的尊嚴”作為憲法制度存在的基本哲學。憲法精神存在于憲法文本，約束著國家所有生活，包括立法、行政與司法等領域，以及個人的生活領域。特別在立法領域中憲法精神直接發(fā)揮價值引導、規(guī)范調整與凝聚社會共識的功能，使所有立法體現(xiàn)憲法價值，保持其合憲性基礎。我國憲法的基本原則有堅持中國共產(chǎn)黨的領導、人民主權、社會主義法治、尊重和保障人權、權力監(jiān)督與制約、民主集中制等。憲法的精神、原則在環(huán)境法典的編纂中被具體化為法律規(guī)范和制度，既是環(huán)境法典編纂的根據(jù)，更是檢驗環(huán)境法典合憲性的中觀標準。
其三，憲法的規(guī)范、概念和制度。憲法的規(guī)范和概念以及在此基礎上形成的制度是一個整體的系統(tǒng)?！案鶕?jù)憲法，制定本法”到底意味著什么？一是，對整體的憲法規(guī)范與制度的落實。任何基本法律在其第1條均規(guī)定“根據(jù)憲法，制定本法”，而沒有寫明根據(jù)憲法的某一條或某幾條制定，這就意味著，該部基本法律對憲法上的某項基本制度的落實首先要對整體的憲法規(guī)范與制度內涵進行系統(tǒng)體現(xiàn)。二是，對憲法上某項具體的基本制度的落實。一部基本法律不可能直接對我國憲法上全部的規(guī)范與制度予以體現(xiàn)，只能是根據(jù)憲法對某些領域的重要的基本制度予以具體化。具體到環(huán)境法典的編纂，憲法上的生態(tài)文明規(guī)范、概念和制度構成其合憲性規(guī)范和制度控制的直接標準，正如有學者所指出，環(huán)境法典在編纂中，要明晰生態(tài)環(huán)境概念的憲法依據(jù)；而憲法上與生態(tài)文明規(guī)范、概念和制度有間接關系的其他規(guī)范和制度系統(tǒng)則構成了其合憲性規(guī)范和制度控制的間接標準。
合憲性控制的程序
其一，從主體上看，要堅持由全國人大實際有效主導環(huán)境法典的編纂?，F(xiàn)行憲法第58條明確規(guī)定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。根據(jù)現(xiàn)行憲法第62條，全國人民代表大會制定基本法律。黨的十八屆四中全會決定明確指出，人大主導立法。因此，環(huán)境法典的編纂當然應由全國人大作為制定主體。本文需要強調的是，全國人大不僅在程序上享有對環(huán)境法典編纂的立法權，而且應該在實質上有效主導環(huán)境法典的編纂。環(huán)境法典的編纂是一項比較浩大的系統(tǒng)工程，環(huán)境法典的內容，不僅要全面落實憲法相關規(guī)定，而且要作為我國生態(tài)文明建設的主要依托和保障，所涉及的內容龐雜，對應的政府職能部門眾多，因此，只有由全國人大實質主導環(huán)境法典的編纂，才可以滿足上述要求，可以有效克服實際由部門立法會出現(xiàn)的相關問題。
其二，從階段上看，分為事前合憲性控制、事中合憲性控制以及事后合憲性控制。所謂事前的合憲性控制，是指環(huán)境法典編纂一旦進入立法計劃，開展前期工作的時候就應該納入合憲性控制機制之中。主要是審查環(huán)境法典的編纂在憲法上的正當性，是否符合并具備充分的憲法根據(jù)。環(huán)境法典編纂啟動的時機、條件成熟的重要標準，就是在憲法上的正當性和根據(jù)的適足。所謂事中的合憲性控制，是指環(huán)境法典的編纂工作啟動后，同時進行合憲性考量。主要是審查環(huán)境法典的編纂是否堅持憲法精神，是否足夠根據(jù)憲法規(guī)范與制度。具體來講，環(huán)境法典的精神、原則要充分根據(jù)憲法；環(huán)境法典的結構要充分體現(xiàn)憲法內涵；環(huán)境法典的具體規(guī)范與制度要符合三個要求：即對憲法規(guī)范與制度的落實，對憲法規(guī)范與制度的具體化，以及在合憲性的基礎上對憲法規(guī)范與制度的適度發(fā)展。所謂事后的合憲性控制，是指環(huán)境法典即便完成了編纂工作，在實施預備期以及實施過程中，要全程全域納入合憲性控制的機制之中。即便是已經(jīng)進行了充分的事前和事中的合憲性控制，也無法完全確保環(huán)境法典在憲法上沒有任何瑕疵，因此事后的合憲性控制是必要的。既包括有權機關依職權主動進行的合憲性審查，也包括抽象的或具體的利益相關人依申請啟動的合憲性審查。由于環(huán)境法法律關系的特殊性，不能僅限定于具體的利益相關人，才可以申請啟動合憲性審查。在對環(huán)境法典的事后合憲性控制之后，如果確有違反憲法的情形，則啟動對環(huán)境法典的修改程序，以符合憲法的要求。
其三，從方式上看，合憲性審查、憲法解釋等并用。針對環(huán)境法典的合憲性審查，是指在事先、事中以及事后三個階段，當發(fā)現(xiàn)可能存在憲法性問題，特別是可能存在憲法瑕疵時，均可啟動憲法審查。其審查標準是憲法指導思想、原則、規(guī)范及制度等。實踐中，應以合憲性推定為原則，傳統(tǒng)的合憲性推定原則對中國更適用的理論是立法權尊重與憲法秩序統(tǒng)一性。合憲性推定原則要求法治國家的立法者們在立法過程中始終關注作為上位法的憲法，以保障立法內容與憲法規(guī)范相一致。所以，針對環(huán)境法典的合憲性推定，在確保了環(huán)境法典編纂進行有效的合憲性控制的前提下，只要不存在實質性憲法瑕疵，均以有利于環(huán)境法典的編纂及實施為原則。針對環(huán)境法典的憲法解釋，包括兩個階段，在環(huán)境法典的編纂階段，通過解釋更加明確憲法的規(guī)范內涵，讓環(huán)境法典更好地根據(jù)和落實憲法，減少可能的瑕疵；在環(huán)境法典的實施階段，通過憲法解釋，可進行合憲性判斷。如果存在憲法瑕疵，則可啟動環(huán)境法典的修改程序。合憲性解釋的規(guī)范功能體現(xiàn)為法律規(guī)范的合憲性控制和效力維護，兩者包含于同一過程之中，是在憲法框架下通過“以法就憲”和“以憲就法”的反復循環(huán)而實現(xiàn)的憲法和法律的協(xié)調一致。針對環(huán)境法典的憲法解釋，也應該奉行適度寬松原則，即只要不抵觸和違反憲法，即視為可通過合憲性判斷，這是基于對環(huán)境法的學科特點的尊重，以及實質促進生態(tài)文明建設的需要。
合憲性控制的基準
法學上講的審查基準，一般包括嚴格、中度、寬松三個層面。三層次的審查基準，既經(jīng)常運用在權利保障中，也適用于比例原則。在筆者看來，針對環(huán)境法典進行合憲性控制，既需要明確控制的標準，也需要探討控制到何種程度。具體而言，所謂環(huán)境法典合憲性控制的基準，是指依據(jù)確定的控制標準，并經(jīng)過相關的程序及具體實施過程，針對環(huán)境法典的合憲性控制的程度。須要說明的是，標準是指根據(jù)什么進行控制，而基準側重探討控制的尺度和程度。
其一，嚴格基準。憲法的精神、原則、與人民利益直接相關的內容，以及生態(tài)紅線等構成環(huán)境法典合憲性控制的嚴格基準。憲法精神是憲法的靈魂，是憲法成之為憲法并與其他法區(qū)分開來的關鍵。憲法基本原則既框定了我國的基本權力架構，更提供了法律保障公民權利的基準。與人民利益直接相關的內容是憲法和法律的終極價值之所在。生態(tài)紅線是生態(tài)環(huán)境保護的底線，是確保生態(tài)環(huán)境保護的意義及作用的基礎。
其二，中度基準。環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展關系構成環(huán)境法典合憲性控制的中度基準。保護環(huán)境是我國憲法上確認的基本國策之一，是我國憲法上作為基本國家制度之一的生態(tài)文明制度的核心內容。但同時，保護環(huán)境更是民族復興、強國建設等宏大國家目標的大的發(fā)展系統(tǒng)中的重要一環(huán)，而且，滿足人民美好環(huán)境生活也以經(jīng)濟社會的充足發(fā)展為社會和物質條件，因此有必要處理好環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的關系。無疑，經(jīng)濟社會發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價。如前文所述，生態(tài)紅線是底線，但是，如果經(jīng)濟社會發(fā)展的具體措施沒有構成對保護環(huán)境的根本性破壞，只要符合法治等基本要求，則是可以被允許的。當然最理想的狀態(tài)是，既可以有效保護環(huán)境，又能有力促進經(jīng)濟社會發(fā)展。
其三，寬松基準。憲法未有明確規(guī)定，特別是沒有明確禁止的內容，構成環(huán)境法典合憲性控制的寬松基準。憲法的根本法性質，決定了其制度多是原則性的；而且憲法為一定時期未來的制度發(fā)展也進行了制度留白。憲法與法律的關系絕非僵化的單向的關系，法律上的制度創(chuàng)新也會帶來憲法的發(fā)展。對于環(huán)境法典而言，制度創(chuàng)新的需求遠大于傳統(tǒng)的法律，因此根據(jù)憲法文本及其解釋，只要不是憲法上明確禁止的，均是可以被允許的。
余論
環(huán)境法典的編纂是一項系統(tǒng)工程，涉及的學科眾多，既需要法學理論指導，也需要環(huán)境、生態(tài)相關學科的理論支持。就法學學科而言，最直接對應的是環(huán)境與資源法學學科，同時也對應行政法學、經(jīng)濟法學等其他法學學科，因此環(huán)境法典的編纂需要法學學科不同專業(yè)的知識協(xié)同與智慧。
不管是基于法律體系中以憲法為核心的基本特征和要求，還是環(huán)境法典的基本法律定位的屬性使然，環(huán)境法典的編纂均需要在憲法框架下進行。憲法上的規(guī)范體系與理論架構是環(huán)境法典編纂中必不可少的，也是確保環(huán)境法典在法律體系中的重要與獨立地位必不可少的。當代憲法學的任務就是把不同理論整合成一個融貫的理論。但是，憲法理論與規(guī)范體系能否為環(huán)境法典的編纂提供足恰的理論與規(guī)范供給；環(huán)境法典的編纂到底能解決法律上的什么問題，環(huán)境法典的編纂為環(huán)境法學和憲法學的發(fā)展又會帶來什么積極變化等，以上這些問題，不僅是憲法學需要充分回答的，也是環(huán)境法學需要認真思考的。
當然，環(huán)境法典的編纂一定要在憲法理論指導下進行，總之，在環(huán)境法典編纂的憲法根據(jù)以及合憲性控制等方面，尤其需要憲法學者和環(huán)境法學者通力合作?？芍饕獓@但并不限于以下問題展開：一是，環(huán)境法典中的用語、概念是否要完全與憲法保持一致，在合憲性的基礎上或者不與憲法相抵觸的前提下，環(huán)境法典能否對憲法上使用的概念進行進一步的界定或擴充；二是，圍繞環(huán)境法典的結構與具體制度，憲法上相關的國策條款、國家權力運行與國家制度條款、公民權利義務條款等規(guī)范體系以及在此基礎上的理論體系能否有效供給；三是，在一些重要的、關鍵性的問題上如生態(tài)文明、新發(fā)展理念、環(huán)境權等能否產(chǎn)生基本達成共識的研究成果并體現(xiàn)在環(huán)境法典的編纂當中。（來源：上海市法學會 東方法學）
專題統(tǒng)籌：秦前松
編輯：海洋