2022-03-22 11:47:44 作者：俞北瑜、包文超

作者：海華永泰律師事務(wù)所 俞北瑜、包文超

現(xiàn)行《傳染病防治法》從前期的報告、監(jiān)測，到后續(xù)的預(yù)警、通報、公布，乃至疫情控制，其內(nèi)容之規(guī)定主要針對法定傳染病。然而，新型傳染病初期在性質(zhì)上屬于非法定傳染病，《傳染病防治法》對其報告、監(jiān)測的要求，以及各級疾病預(yù)防控制中心對非法定傳染病的相應(yīng)職責(zé)等內(nèi)容僅僅做出了原則性規(guī)定，而具體的報告程序、方式和時限卻散落規(guī)定在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)法律規(guī)范中。為進(jìn)一步筑牢傳染病法治屏障，有必要對新型傳染病監(jiān)測的法律體系進(jìn)行厘定，下文述之。

01傳染病監(jiān)測之簡介

傳染病監(jiān)測是一種對傳染性疾病流行趨勢的分析，而監(jiān)測的前提是傳染病數(shù)據(jù)的報告。為提升傳染病的監(jiān)測能力和防治水平，我國于2003年SARS疫情后建立了傳染病監(jiān)測制度，同時創(chuàng)設(shè)了相應(yīng)的傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)。疫情報告主要包括常規(guī)疫情報告與特殊疫情報告，前者是指針對已納入法定傳染病的病種為監(jiān)測對象的常態(tài)化報告；后者包括以暴發(fā)疫情、新發(fā)現(xiàn)或不明原因疾病等為監(jiān)測對象的專項(xiàng)報告。

1.常規(guī)疫情報告

對于常規(guī)疫情報告，其報告對象系《傳染病防治法》所規(guī)定的甲乙丙類法定傳染病。在報告形式與時限上，依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》第十八條，規(guī)定甲類傳染病和按照甲類管理的乙類傳染病應(yīng)在兩小時內(nèi)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)報告，乙類和丙類傳染病應(yīng)在二十四小時內(nèi)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)報告。若無網(wǎng)絡(luò)直報條件的，則于規(guī)定時間內(nèi)寄出傳染病報告卡。

2.特殊疫情報告

對于特殊疫情報告，其報告對象主要為《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報告管理工作規(guī)范》及相關(guān)規(guī)范性文件所規(guī)定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。具言之，依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第十九條規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件可包括五大類：一是，發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的；二是，發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)不明原因的群體性疾病的；三是，發(fā)生傳染病菌種、毒種丟失的；四是，發(fā)生或者可能發(fā)生重大食物和職業(yè)中毒事件的；五是，其他可能造成重大社會影響的突發(fā)事件。在報告的形式與時限上，依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》第十九條規(guī)定，責(zé)任報告人于兩小時內(nèi)以電話等方式向?qū)俚匦l(wèi)生行政部門指定的專業(yè)機(jī)構(gòu)報告，具備網(wǎng)絡(luò)直報條件的要同時進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直報。

02厘定新型傳染病監(jiān)測之法律體系

在法定傳染病的常規(guī)監(jiān)測下，一般以執(zhí)行《傳染病防治法》為主，且以《突發(fā)衛(wèi)生公共事件條例》及相關(guān)規(guī)范性文件為輔。然而，在新型傳染病監(jiān)測的情形下，本文認(rèn)為，應(yīng)以執(zhí)行《突發(fā)衛(wèi)生公共事件條例》及相關(guān)規(guī)范性文件為主，且以《傳染病防治法》為輔。進(jìn)一步地，在突發(fā)衛(wèi)生公共事件的監(jiān)測中，新型傳染病監(jiān)測應(yīng)以發(fā)現(xiàn)群體性不明原因疾病為主，不明原因肺炎為代表的個案型突發(fā)不明原因疾病為輔，下文詳述之。

1.新型傳染病監(jiān)測以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為主，且以法定傳染病為輔

依據(jù)現(xiàn)行《傳染病防治法》第十七條，我國建立傳染病監(jiān)測制度，并且針對以下四類疫情進(jìn)行監(jiān)測：一是，傳染病的發(fā)生、流行情況；二是，影響傳染病發(fā)生、流行的因素；三是，國外發(fā)生、國內(nèi)尚未發(fā)生的傳染病；四是，國內(nèi)新發(fā)生的傳染病。

結(jié)合《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》對“新傳染病”的定義，其將“新傳染病”解釋為全球首次發(fā)現(xiàn)的傳染病。由此可見，新型傳染病的監(jiān)測實(shí)際上已被《傳染病防治法》第十七條第三項(xiàng)、第四項(xiàng)所納入為監(jiān)測內(nèi)容。該監(jiān)測內(nèi)容亦相應(yīng)體現(xiàn)在《傳染病防治法》第三十條對疫情報告的規(guī)定上，“疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和采供血機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行職務(wù)的人員發(fā)現(xiàn)本法規(guī)定的傳染病疫情或者發(fā)現(xiàn)其他傳染病暴發(fā)、流行以及突發(fā)原因不明的傳染病時，應(yīng)當(dāng)遵循疫情報告屬地管理原則，按照國務(wù)院規(guī)定的或者國務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的內(nèi)容、程序、方式和時限報告”，即疫情報告包括了如下三類：一是，本法規(guī)定的傳染病疫情；二是，其他傳染病暴發(fā)與流行；三是，突發(fā)原因不明的傳染病。

根據(jù)國務(wù)院法制辦對該條釋義指出，所謂的“本法規(guī)定的傳染病疫情”，指的是甲乙丙類法定傳染病，包括散發(fā)病例情形，以及暴發(fā)與流行情形；所謂的“其他傳染病暴發(fā)與流行”中的“其他傳染病”是指未納入甲乙丙類傳染病的非法定傳染?。凰^的“突發(fā)原因不明的傳染病”包括了群體性原因不明疾病和個案型原因不明疾病。結(jié)合此次新冠疫情事件，新冠病例在未開展實(shí)驗(yàn)室的病原學(xué)檢查前，依據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報告管理工作規(guī)范》，可被認(rèn)定為的“不明原因肺炎”。若對應(yīng)到《傳染病防治法》第三十條所涉及的三類疫情報告，“不明原因肺炎”可屬于第二類“其他傳染病暴發(fā)與流行”，也可歸類至第三類“突發(fā)原因不明疾病”。綜上，《傳染病防治法》實(shí)際上已規(guī)定了對新型傳染病的監(jiān)測要求，也將其納入到了要求的報告內(nèi)容之中。

然而，現(xiàn)行《傳染病防治法》對傳染病報告、監(jiān)測，以及后續(xù)的預(yù)警、通報、公布，乃至疫情控制的規(guī)定內(nèi)容，皆主要針對法定傳染病。新型傳染病初期表現(xiàn)為非法定傳染病，而《傳染病防治法》對其報告的程序、方式和時限并未具體規(guī)定。實(shí)際上，該內(nèi)容被轉(zhuǎn)致規(guī)定于《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》及其配套的規(guī)范性文件之中。

在新型傳染病監(jiān)測的實(shí)務(wù)中，從發(fā)現(xiàn)新型傳染病到納入常規(guī)化監(jiān)測，大致可以分為三個階段：

第一階段，經(jīng)由突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測以發(fā)現(xiàn)的新型傳染病病例，這個期間屬于特殊疫情報告；

第二階段，一旦發(fā)現(xiàn)并核實(shí)新型傳染病后，國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門依據(jù)《傳染病防治法》第三條第二款及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第三十條及時將新型傳染病納入為法定傳染病，并依據(jù)《傳染病防治法》第四條決定是否采取甲類傳染病的控制措施；

第三階段，依據(jù)《傳染病防治法》及其配套法規(guī)，新型傳染病以法定傳染病的要求進(jìn)行常規(guī)化報告。

綜上，在新型傳染病的監(jiān)測過程中，優(yōu)先直接發(fā)揮作用的是《突發(fā)衛(wèi)生公共事件應(yīng)急條例》及其配套規(guī)范性文件，其次，才是《傳染病防治法》。換言之，對于新型傳染病的監(jiān)測，應(yīng)以突發(fā)衛(wèi)生公共事件監(jiān)測為主，且以法定傳染病監(jiān)測為輔。

2.突發(fā)衛(wèi)生公共事件的監(jiān)測以發(fā)現(xiàn)群體性不明原因疾病為主，且以發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎為代表的個案型不明原因疾病為輔

如前所述，新型傳染病的監(jiān)測活動可分為三個階段。其中第一階段，經(jīng)由突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測以發(fā)現(xiàn)新型傳染病的過程中，本文認(rèn)為，監(jiān)測活動應(yīng)以發(fā)現(xiàn)群體性不明原因疾病為主，且以發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎為代表的個案型突發(fā)不明原因疾病為輔，下文詳述之。

依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第十九條規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件包括有五大類，其中與傳染病發(fā)病直接相關(guān)的包括“發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的”、“發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)不明原因的群體性疾病的”。對于“發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的”的理解，可依據(jù)《傳染病防治法實(shí)施辦法》第七十三條可知,所謂的“暴發(fā)”是指在一個局部地區(qū)，短期內(nèi)，突然發(fā)生多例同一種傳染病病人；所謂的“流行”是指一個地區(qū)某種傳染病發(fā)病率顯著超過該病歷年的一般發(fā)病率水平。

同時，對于“重大傳染病疫情”的定義，依據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第八條規(guī)定，是指某種傳染病在短時間內(nèi)發(fā)生、波及范圍廣泛，出現(xiàn)大量的病人或死亡病例，其發(fā)病率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過常年的發(fā)病率水平的情況。從該定義來看，前述的“發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的”應(yīng)與“重大傳染病疫情”的內(nèi)涵應(yīng)作一致理解。對于“重大傳染病疫情”的外延，依據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報告管理工作規(guī)范》第四部分“報告與范圍”規(guī)定，應(yīng)包括了“第一類傳染病”中第二十五項(xiàng)“不明原因肺炎”。從突發(fā)原因不明的傳染病的定性上，“不明原因肺炎”應(yīng)屬于個案型突發(fā)不明原因疾病。因此，新型傳染病的監(jiān)測實(shí)際上可以通過“發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)不明原因的群體性疾病的”項(xiàng)下的群體性不明原因疾病來進(jìn)行監(jiān)測，亦可以通過“發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的”項(xiàng)下的不明原因肺炎為代表的個案型突發(fā)不明原因疾病進(jìn)行監(jiān)測。

在對呼吸道疾病診療的臨床實(shí)務(wù)中，醫(yī)師采取的治療策略一般以對癥治療為主，而不輕易采取對因治療，尤其是病毒性感染，因患者發(fā)病往往具有自限性，醫(yī)師一般采取支持性療法即符合相關(guān)診療規(guī)范。因此，在診斷以新冠肺炎為例的呼吸道傳染病，醫(yī)師并不會第一時間選擇開展病原學(xué)檢測以探究其病因，取而代之的，會采集以癥狀為代表的信息以開展對癥治療。在這個階段，作為個案型散在的不明原因肺炎并不容易被發(fā)現(xiàn)。唯有當(dāng)醫(yī)師在診療時發(fā)現(xiàn)多個病例在相近時間內(nèi)出現(xiàn)相似臨床表現(xiàn)、具有相似的流行病學(xué)史，此時該醫(yī)師方才高度懷疑存在群體性不明原因疾病的人間疫情。若構(gòu)成，則醫(yī)師應(yīng)按照法定報告的程序、時限等規(guī)定進(jìn)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件的報告，并采取進(jìn)一步的病原學(xué)檢測以與傳染病控制。

綜上，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測中，監(jiān)測新型傳染病應(yīng)以發(fā)現(xiàn)群體性不明原因疾病為主，且以發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎為代表的個案型突發(fā)不明原因疾病為輔。這既遵循傳染病監(jiān)測的科學(xué)原則，也符合一線醫(yī)務(wù)工作者的臨床實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。

03新型傳染病監(jiān)測相關(guān)法律體系的進(jìn)一步澄清

我國公共衛(wèi)生法學(xué)界和實(shí)務(wù)界存在對《傳染病防治法》與《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》兩者之間關(guān)系的認(rèn)識誤區(qū)，認(rèn)為《傳染病防治法》作為全國人大常委會制定的法律，應(yīng)優(yōu)先于國務(wù)院制定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》這一行政法規(guī)。在傳染病監(jiān)測實(shí)務(wù)中，相對于《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，存在過分拔高《傳染病防治法》在前期監(jiān)測新型傳染病方面的作用情形。本文認(rèn)為，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的理解與執(zhí)行一方面雖然受到《傳染病防治法》的指導(dǎo)，但其與《傳染病防治法》的關(guān)系并非僅是上下位法的關(guān)系，還應(yīng)視其為全國人大常委會所制定的《突發(fā)事件應(yīng)對法》之下位法而與《傳染病防治法》呈并列關(guān)系，理由如下：

一是SARS疫情暴發(fā)后，2003年5月9日國務(wù)院率先出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，2003年6月，我國衛(wèi)生部開始《傳染病防治法》的修訂工作，并于2004年3月16日審議通過。因此，在1989版《傳染病防治法》尚未制定建立傳染病監(jiān)測制度的前提下，從頒布時間的先后順序來看，后頒布的法律不存在指導(dǎo)前一行政法規(guī)的情形；

二是傳染病僅僅是公共衛(wèi)生領(lǐng)域的一個重要分支，而從《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的定義來看，其還包括了食品中毒、職業(yè)中毒等非傳染病情形，這亦可看出兩法并非僅是上下位的關(guān)系；

三是在傳染病監(jiān)測實(shí)務(wù)中，法定傳染病的監(jiān)測與突發(fā)衛(wèi)生公共事件的監(jiān)測是并重的，法定傳染病的暴發(fā)與流行可能會構(gòu)成突發(fā)衛(wèi)生公共事件，而突發(fā)衛(wèi)生公共事件亦蘊(yùn)藏了未來將納入法定傳染性的新型傳染病。兩法應(yīng)是互為補(bǔ)充的關(guān)系。

結(jié)語

本文認(rèn)為，《突發(fā)衛(wèi)生公共事件條例》與《傳染病防治法》的關(guān)系并非僅是上下位法的關(guān)系，而應(yīng)視為《突發(fā)事件應(yīng)對法》的下位法而與《傳染病防治法》呈并列關(guān)系。厘清《傳染病防治法》與《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》兩者的關(guān)系，有助于在新型傳染病監(jiān)測過程中，做到有所側(cè)重——對于常規(guī)傳染病監(jiān)測情形，以執(zhí)行《傳染病防治法》為主，且以《突發(fā)衛(wèi)生公共事件條例》及相關(guān)規(guī)范性文件為輔；對于新型傳染病監(jiān)測情形，應(yīng)以執(zhí)行《突發(fā)衛(wèi)生公共事件條例》及相關(guān)規(guī)范性文件為主，且以《傳染病防治法》為輔。在此后的《傳染病防治法》修訂過程中，應(yīng)著重加強(qiáng)兩法的機(jī)制銜接，包括“新型傳染病的發(fā)現(xiàn)”與“納入法定傳染病管理”之間的過渡機(jī)制。此外，我國現(xiàn)行對于規(guī)范新型傳染病監(jiān)測的法律文件較為散亂，存在有大量下位的規(guī)范性文件，此次法律修訂過程中應(yīng)總結(jié)近十五年傳染病監(jiān)測的成功經(jīng)驗(yàn)，將新型傳染病監(jiān)測進(jìn)行體系化專章設(shè)計，以利于理解與執(zhí)行。

最后，針對新型傳染病監(jiān)測的法律體系，應(yīng)明確采取《突發(fā)衛(wèi)生公共事件條例》及相關(guān)規(guī)范性文件為主，且以《傳染病防治法》為輔；在突發(fā)衛(wèi)生公共事件的監(jiān)測中，監(jiān)測應(yīng)以發(fā)現(xiàn)群體性不明原因疾病為主，且以發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎為代表的個案型突發(fā)不明原因疾病為輔。新型傳染病監(jiān)測的法律體系在宏觀層面的剖析，有助于在微觀層面對新型傳染病監(jiān)測路徑進(jìn)一步具體分析，即疑似傳染病的監(jiān)測路徑、不明原因肺炎為代表的個案型不明原因疾病的監(jiān)測路徑、群體性不明原因疾病的監(jiān)測路徑的分析，最終使新型傳染病監(jiān)測得以納入法治化管理。

編輯：海洋