2021-12-27 10:22:19

作者簡介

秦前紅，男，湖北仙桃人，武漢大學法學院教授。

李世豪，男，湖北黃岡人，武漢大學行政檢察研究中心助理研究員。

本文來源:《四川師范大學學報（社會科學版）》，全文版本已由中國知網(wǎng)網(wǎng)絡首發(fā)。

 

“改革是中國的第二次革命”。作為中國特色社會主義的領導核心，中國共產(chǎn)黨歷來是善于自我革命的政黨。習近平強調(diào)，“新時代全面深化改革決心不能動搖、勇氣不能減弱”。深化黨和國家機構改革的舉動表明了執(zhí)政黨將改革進行到底的魄力。黨的十九大的召開拉開了新一輪黨政機構改革的大幕。在“改革憲法”的邏輯下，作為深化黨和國家機構改革的一部分，紀檢監(jiān)察體制改革在合署辦公的實踐中“摸著石頭過河”。盡管紀監(jiān)合署并非此次改革首創(chuàng)，但執(zhí)政黨在指明“最大威脅就是腐敗”的前提下，重新配置出專門執(zhí)掌監(jiān)督職能的機關，這在我國歷史上也較為罕見。在“政黨主治”的法實證主義背景下，紀檢監(jiān)察體制改革不僅作為黨和國家機構改革的“試驗田”關涉著階段性黨政關系的塑造，而且昭示著在政治決斷與憲法規(guī)范的二元張力下中國憲制的走向。

自監(jiān)察體制改革以降，關于紀檢監(jiān)察組織層面的學術研究成果頗豐，既有從“監(jiān)察體制改革”、“國家監(jiān)察”角度研討監(jiān)委的權力配置、監(jiān)委同其他國家機關的關系等問題，也有從“合署辦公”角度探尋黨政合署（包括紀監(jiān)合署）的問題與路徑，但“紀委監(jiān)委之間的融合關系”這一議題卻很少被直接提及?！凹o監(jiān)互融”是指在深化黨和國家機構改革背景下，黨的紀律委員會與國家監(jiān)察委員會在合署辦公的基礎上，在價值追求、組織結(jié)構、職能安排、人員配置等層面上不斷融合的過程。本文認為，紀檢監(jiān)察機關之間關系的研究包括但不限于以下三點：（1）學科視野單一而缺乏法學關照，既有研究要么是從黨史黨建學、馬克思主義哲學角度研究紀檢機關，要么是從法學角度研究監(jiān)察機關，但從交叉學科角度對于紀監(jiān)互融現(xiàn)象的研究不足；（2）沒有將黨政合署與紀監(jiān)互融區(qū)別開來，紀監(jiān)互融不同于一般的黨政合署，其以合署辦公為基礎，卻是黨政合署的最新發(fā)展樣態(tài)，黨政機關的融合程度遠非一般的合署辦公可同日而語矣；（3）缺乏對立統(tǒng)一、辯證否定與歷史發(fā)展的視角。本文嘗試在界定并闡明紀監(jiān)互融的內(nèi)涵和特征后，探析紀監(jiān)互融的可能性與挑戰(zhàn)，進而討論紀監(jiān)互融的限度。

一 紀監(jiān)互融的概念界定與法理闡釋

（一）紀監(jiān)互融的界定與闡釋

回溯紀檢監(jiān)察體制改革的歷程，可以發(fā)現(xiàn)，紀監(jiān)互融現(xiàn)象是在作為“中國特色社會主義事業(yè)領導核心”的中國共產(chǎn)黨領導的幾輪大刀闊斧的改革后產(chǎn)生的。2018年憲法新修后，“黨的領導”作為“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”被寫入憲法，監(jiān)委的設立使得作為政治原則的“黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一”走向法權結(jié)構化，紀委監(jiān)委的合署辦公昭示著“八二憲法”原有體制的重塑。在此全新法權結(jié)構下，黨政關系呈現(xiàn)出愈加緊密的發(fā)展態(tài)勢，即大密度黨政合署合并。不同于大部門式的黨政合署，紀監(jiān)合署屬于黨的十九大周期內(nèi)圍繞職能相近的“黨的工作機關”和“國家機關”之間的合署。

紀檢監(jiān)察機關的合署辦公是紀監(jiān)互融的現(xiàn)實前提?！凹o監(jiān)互融”的基本點是在黨統(tǒng)一領導下，黨的紀律檢查委員會和國家監(jiān)察委員會在價值追求、組織結(jié)構、職能安排、人員配置的互融狀態(tài)中達到最佳治理功能發(fā)揮，二者從黨內(nèi)法治和國家法治層面共同加強對權力運行的制約與限制，以達監(jiān)督權全覆蓋的目的。“互相融合”的內(nèi)涵在于規(guī)范層面和政法實踐的內(nèi)外和諧。所謂內(nèi)部和諧是指《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨的監(jiān)督保障法規(guī)和《監(jiān)察法》等國家法律的內(nèi)容結(jié)構合理；而外部和諧是指在黨的領導下二者一體推進紀檢監(jiān)察反腐敗機制的順暢運作。紀監(jiān)互融是個動態(tài)發(fā)展的事實過程，具有一定的限度，融合的最終歸宿不是黨政合一、紀監(jiān)同體。

對于如何闡釋紀委與監(jiān)委之間的融合關系這個問題，不妨借用“系統(tǒng)論憲法學”的研究范式。在社會功能分化視角下，憲法作為法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)的“結(jié)構耦合”，保證著法律系統(tǒng)和政治系統(tǒng)的界分和藕連。在政治系統(tǒng)中，又存在著狹義政治、行政、公眾等子系統(tǒng)。執(zhí)政黨屬于狹義政治系統(tǒng)，負責政治合法性的生產(chǎn)，將公眾意見轉(zhuǎn)化為政治決策。行政系統(tǒng)則由包括監(jiān)察機關在內(nèi)的國家機關組成，負責將政治決策法治化而約束公眾，黨政關系的運作邏輯實際是各政治子系統(tǒng)間認知開放與權力循環(huán)。黨的紀律委員會和國家監(jiān)察委員會分屬于政治系統(tǒng)中的政治子系統(tǒng)和行政系統(tǒng)。紀監(jiān)互融可以理解為政治系統(tǒng)在反腐敗治理領域的整體化表達，這也是紀委和監(jiān)委分工的前提。而“紀監(jiān)分工”是政治系統(tǒng)內(nèi)部狹義政治系統(tǒng)（紀委）和行政系統(tǒng)（國家監(jiān)委）的再分化。在合署辦公中，紀委作為狹義政治系統(tǒng)中執(zhí)政黨的紀律檢查機關，只能以環(huán)境因素的身份將政黨意志傳遞給行政系統(tǒng)中的監(jiān)察機關，而行政系統(tǒng)需確保自身的封閉的同時，能夠?qū)⒃摥h(huán)境信息法治化。在作為“結(jié)構耦合”的憲法的框架下，政治系統(tǒng)中“互融”的紀委和監(jiān)委可以“共振”而作出“監(jiān)督”的政治決策，該決策經(jīng)過與法律系統(tǒng)的再次“共振”就可以轉(zhuǎn)化為法律運行。

（二）紀監(jiān)互融的特征

1.價值追求的統(tǒng)一性

紀監(jiān)互融實現(xiàn)的根本在于紀委和監(jiān)委價值追求上的統(tǒng)一。紀檢監(jiān)察體制改革的內(nèi)生動力是全面深化改革的迫切需要，這種需要反應到紀監(jiān)互融的價值層面呈現(xiàn)出三個重要表征，即加強黨的領導、完善黨和國家監(jiān)督體系、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。首先，紀監(jiān)互融的根本價值追求在于加強黨的領導，這就需要鞏固黨在反腐敗治理體系中的領導地位的同時，改善黨對反腐敗工作的領導方式。其次，這種領導方式的改善又體現(xiàn)在黨和國家監(jiān)督體系的完善中，執(zhí)政黨意在將紀監(jiān)互融作為一個政治意志的樞紐，表達其整合黨和國家監(jiān)督權、反腐倡廉的迫切需要?！半p劍合璧”后的紀檢監(jiān)察，可以形成反腐閉環(huán)效應，推動黨和國家監(jiān)督體系中各類監(jiān)督的有機貫通、相互協(xié)調(diào)，為我國的反腐敗斗爭從“形成壓倒性態(tài)勢”到“取得壓倒性勝利”作出關鍵貢獻。最后，在紀監(jiān)互融的狀態(tài)下，黨政機關合理的組織形式是加強黨的領導與完善黨和國家監(jiān)督體系的前提和基礎，這就需要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理是一種偏重于工具性的政治行為，“治理改革是政治改革的重要內(nèi)容”。紀監(jiān)互融作為黨政體制改革的一種，意在通過社會主義法治思維方式理順黨政關系及其組織內(nèi)在結(jié)構。紀監(jiān)互融的舉措不僅是提高反腐敗治理能力的題中應有之義，也是反腐倡廉領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革。

2.組織結(jié)構的復合性

“兩委”在組織結(jié)構上的復合性是紀監(jiān)互融的重要基礎。首先，紀監(jiān)互融的實質(zhì)基礎是紀檢監(jiān)察機關的合署辦公。在合署辦公的過程中，紀委和監(jiān)委不僅可以共同或各自的名義對外開展工作，而且能在黨政機構的序列中保留各自名稱。在機關黨委、辦公廳(室)、干部人事、后勤機構等非辦案部門的組建上，“兩委”也實現(xiàn)了共同設置。值得注意的一點是，監(jiān)委中并沒有設置黨組，這是因為在紀監(jiān)合署的背景下，監(jiān)委“本質(zhì)上就是黨的工作機構”，所以監(jiān)委的機構實體、人員編制一般列入紀委機構中，不再單獨占用編制。其次，在職能部門設置上，合署辦公后的紀委與監(jiān)委同樣實現(xiàn)了復合設置，以“審查調(diào)查部（室）”為例，該部（室）的執(zhí)紀執(zhí)法行為是同步進行的，既負責黨紀審查，又負責監(jiān)察調(diào)查。再次，從內(nèi)部結(jié)構來看，無論是紀委還是監(jiān)委都奉行民主集中制的組織原則，民主集中制是黨的根本組織原則，也是國家機構的組織原則，組織原則的同步運用也體現(xiàn)了紀監(jiān)互融在組織結(jié)構上的復合性。

3.職能安排的協(xié)同性

紀監(jiān)互融在職能安排上的突出特征是紀監(jiān)協(xié)同，即紀委和監(jiān)委都具有規(guī)范授予的、彼此獨立的職能，這兩種職能不僅高度協(xié)同，且具有疊加或互補效果。具體來說，紀委的職能主要聚焦在監(jiān)督、執(zhí)紀、問責方面，而監(jiān)委的三項主要職能是監(jiān)督、調(diào)查、處置?！皟晌痹诒O(jiān)督職責、辦案流程、處置結(jié)果等方面的對應性是紀監(jiān)互融的重要基礎。在監(jiān)督職責上，紀委與監(jiān)委履職的聚焦點都是“監(jiān)督”，二者在監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守上的目標吻合；在辦案流程上，紀委和監(jiān)委基本是在一個程序框架內(nèi)進行線索處置、初步核查、立案審查調(diào)查等步驟；在處置結(jié)果上，合署狀態(tài)下的紀委監(jiān)委實現(xiàn)了違紀、職務違法、職務犯罪的連貫處理，促進了黨紀處分、政務處分以及刑事處分的銜接，實現(xiàn)了反腐敗效能的擢升；最終，在互融狀態(tài)下，紀委和監(jiān)委通過職能上的高度協(xié)同，既實現(xiàn)了程序?qū)用媛毮苈男械膮f(xié)調(diào)貫通，又實現(xiàn)了實體功能與結(jié)果上的互相彌合。

4.人員配置的兼容性

紀監(jiān)互融在人員配置上體現(xiàn)出了兼容的特征。這種兼容特征首先表現(xiàn)在“兩委”的領導層面上，在中央一級，出于政治考量，中紀委書記除作為中央政治局常委外，并未兼任其他職務，而是由中紀委副書記兼任國家監(jiān)委主任。在省、市、縣三級，“兩委”都實現(xiàn)了領導層面的兼任，不僅紀委書記身兼監(jiān)委主任職位，而且紀委副書記兼任了監(jiān)委副主任職位。此外，紀委常委和監(jiān)委委員也存在不完全交叉兼職的情況，這是貫徹紀委與監(jiān)委“兩塊牌子、一套人馬”重要人事安排的體現(xiàn)。其次，在監(jiān)委的組建過程中，新監(jiān)委的成員除來自檢察院原反貪反瀆部門轉(zhuǎn)隸外，部分紀委的工作人員同樣也加入了監(jiān)察機關的隊伍。最后，合署辦公后的紀委和監(jiān)委在監(jiān)督檢查、審查調(diào)查等職能部門中的人員一般都具有雙重身份，既是紀檢干部隊伍中的一員，同時又具有監(jiān)察人員的身份，并未因紀檢業(yè)務和監(jiān)察業(yè)務的不同而有所區(qū)分。

二 紀監(jiān)互融的可能

（一）黨的領導為紀監(jiān)互融提供了政治前提

現(xiàn)行憲法中“黨的領導”規(guī)范是一個相對完備的體系。憲法序言用相當篇幅描繪了中國共產(chǎn)黨領導的成就，正如彭真所言：“在‘序言’中不是寫主張，而是寫歷史事實。歷史證明，沒有共產(chǎn)黨的領導……就不能取得新民主主義革命和社會主義革命的勝利。”諸多歷史性成就的取得證成了黨領導的正當性。為“在全體人民中強化黨的領導意識，有效把黨的領導落實到國家工作全過程和各方面，確保黨和國家事業(yè)始終沿著正確方向前進”，2018年憲法修正案將“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法總綱，給包括紀監(jiān)互融在內(nèi)的黨政改革提供了憲制基礎。

中國共產(chǎn)黨是最高政治領導力量，黨的領導的基本屬性是政治性。紀監(jiān)互融是執(zhí)政黨政治意志在反腐敗治理領域的貫徹實施，并通過改革向國家監(jiān)察領域輸送這種意志的過程。紀委是中國共產(chǎn)黨的紀律檢查機關，堅持黨的領導是紀委的使命與天職。黨和國家的正式文件中多次強調(diào)監(jiān)察機關是“政治機關”，這意味著監(jiān)委的政治屬性是第一屬性。黨的領導賦予了紀監(jiān)互融的政治正當性的前提，紀監(jiān)互融的展開有賴于黨的領導，同時，紀監(jiān)互融也是黨的領導在反腐敗治理領域的落實。需要強調(diào)的是，黨的領導不是一種“逆功能分化”，在紀監(jiān)互融中堅持黨的領導并不意味著黨的大包大攬，也不意味著紀委的越俎代庖，而是通過黨在組織形式、職能定位、決策程序等方面對紀委和監(jiān)委的領導，讓紀檢監(jiān)察機關更好地服務于治國理政事業(yè)。

（二）紀檢監(jiān)察權的二元屬性為紀監(jiān)互融提供了理論證成

紀監(jiān)互融還需要回應融合后紀檢監(jiān)察機關的權力性質(zhì)問題。對于監(jiān)委職權的性質(zhì)，一般有監(jiān)察屬性說、行政屬性說、政治屬性說三種觀點。單從規(guī)范主義視角來看，根據(jù)《憲法》、《監(jiān)察法》文本，將監(jiān)委的權力稱為監(jiān)察權未嘗不可。也有學者在傳統(tǒng)權力三分的框架下指出，監(jiān)委權力來自于原行政監(jiān)察和檢察院的反貪反瀆、預防職務犯罪部門，所以監(jiān)委權力屬于行政權。然而，以主體為衡量的權力三分理論難以充分詮釋我國憲制，況且職權的定性與具體活動屬性也不是恰如其分。雖然監(jiān)察機關的職權浸染了行政屬性，但介于其在互融過程中與政黨執(zhí)紀職能的整合，并不能以單一行政權概括之。而考慮到紀監(jiān)合署的現(xiàn)實，以及各級黨委對重大案件的立案調(diào)查審批權的實際存在，政治機關的稱謂看似可行。但是，關于黨的各級紀委的相關規(guī)定并不屬于國家法律的范疇。即使是在黨內(nèi)法規(guī)中，黨章和各黨內(nèi)規(guī)范文件中也幾無將黨的職能部門稱為“政治機關”的實例，紀委僅能作為黨委下的一個部門來負責黨員干部的黨紀監(jiān)察工作。

在紀監(jiān)互融的背景下，紀檢監(jiān)察機關的職權應為“紀檢監(jiān)察權”，該職權具備紀律檢查和國家監(jiān)察的二元屬性。二元屬性融合實現(xiàn)的原因是紀監(jiān)合署下黨權和國家權力的統(tǒng)一實現(xiàn)，以及紀檢監(jiān)察權和國家監(jiān)督權運行方式上的共通。值得關注的是，互融后紀檢屬性對于監(jiān)察屬性有一定程度的吸納，但這種吸納是有限的。吸納現(xiàn)象產(chǎn)生的原因可歸結(jié)于系統(tǒng)分化下行政系統(tǒng)“中心”的封閉性和“邊緣”的開放性。隸屬于行政系統(tǒng)的監(jiān)委是“自創(chuàng)生”的。在行政系統(tǒng)內(nèi)，監(jiān)委大部分職能位居“中心”，負責統(tǒng)一性的生產(chǎn)和封閉性的維護。但由于改革的強政治性設計，行政系統(tǒng)“邊緣”部分的監(jiān)察屬性與狹義政治系統(tǒng)中的紀檢屬性會發(fā)生共振，從而被紀委所吸納。在行政系統(tǒng)內(nèi)，監(jiān)委“中心”與“邊緣”的監(jiān)察屬性相互分離又協(xié)同運作，維持著系統(tǒng)的內(nèi)部張力，既促進著監(jiān)察職能的獨立行使，又與紀檢職能協(xié)調(diào)運行。

（三）紀監(jiān)合署的成功實驗為紀監(jiān)互融提供了客觀基礎

2016年底，中辦印發(fā)了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，開始了新一輪紀監(jiān)合署的實驗。三?。ㄊ校┰圏c的成功經(jīng)驗隨之普及至全國。2018年2月，廣西大新縣監(jiān)察委員會正式成立，并與紀委合署辦公。至此，全國范圍內(nèi)省、市、縣三級監(jiān)察委員會全面建立，隨后國家監(jiān)察委員會也正式掛牌。紀委和監(jiān)委的合署使得各級紀委監(jiān)委機關中總共增加了10%的人。中央層面，合署后的紀委監(jiān)委的紀檢監(jiān)察室增加到16個，并且按照職能劃分為“監(jiān)督檢查室”和“審查調(diào)查室”。而在地方層面，各地在合署基礎上也實現(xiàn)了紀檢監(jiān)察職能的分設。根據(jù)2018年5月的抽樣數(shù)據(jù)，22個省級及其所轄的258個市地級紀檢監(jiān)察機關全部完成了執(zhí)紀監(jiān)督與審查調(diào)查部門的分設，即便是當時建市不久的三沙市紀委監(jiān)委，也在內(nèi)設機構中設立了執(zhí)紀監(jiān)督部門。

《深化黨和國家機構改革方案》要求“市縣要加大黨政機關合并設立或合署辦公力度”。級別相對較低的紀檢監(jiān)察機關職能相似度較高，職權相對較少，具體工作的執(zhí)行也更為便捷，以基層紀監(jiān)合署辦公為樣本的實證研究具有相當?shù)拇硇?。萍鄉(xiāng)市紀委監(jiān)委在合署辦公方面就起到了良好的示范作用，其要求各縣區(qū)監(jiān)委向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察辦公室，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委合署辦公，并統(tǒng)一設立信訪接待室、談話室。而在村一級，萍鄉(xiāng)紀委監(jiān)委整合了村級紀檢委員、監(jiān)察聯(lián)絡員、村務監(jiān)督委員會成員等力量，打造了村社廉潔工作平臺。此外，高校、國企等非公務員編制單位中的紀監(jiān)合署也有相當?shù)氖痉蹲饔?。例如，在北京市高校紀檢監(jiān)察體制的改革中，北京市屬高校的紀委書記被任命為監(jiān)察專員，市監(jiān)委向高校派出監(jiān)察專員與校紀委合署辦公。綜上所述，紀委與監(jiān)委的合署辦公的成功實驗為紀監(jiān)互融提供了客觀基礎。

（四）憲法、監(jiān)察法和黨內(nèi)法規(guī)等規(guī)范群為紀監(jiān)互融提供了規(guī)范指引

法律是國家機構組織運行的圭臬。正如古德諾所言：“政府體制的特點不僅是由法律制度決定，同樣也是由法外制度決定的?！蔽覈鴪?zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)對非黨主體以及黨外事務產(chǎn)生了事實上的規(guī)范效力。黨的十八屆四中全會解決了黨規(guī)與國法的“規(guī)范雙軌制”的困擾，將黨內(nèi)法規(guī)制度納入了中國特色社會主義法治體系范圍。然而，在紀監(jiān)互融中，無論是憲法還是各類機關的組織法并未直接規(guī)定包括紀監(jiān)合署在內(nèi)的黨政合署的組織形態(tài)，就連《監(jiān)察法》中也未有“合署”字眼。立法者似乎發(fā)現(xiàn)了這個漏洞，并在近期出臺的《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（下稱《實施條例》）中作了填補。但不能否認的是，當前紀監(jiān)互融的正當性主要為紀檢黨規(guī)和紀檢監(jiān)察聯(lián)合發(fā)文所供給。

在我國國情下，黨內(nèi)法規(guī)實際上也起著結(jié)構耦合的作用。在“系統(tǒng)與環(huán)境”的信息交互中，法律系統(tǒng)對作為政治系統(tǒng)的“開放閥”的黨內(nèi)法規(guī)保持了認知開放，黨政聯(lián)合發(fā)文就是一個很好的例證。有論者將黨內(nèi)法規(guī)對紀監(jiān)合署的功能作了引導、規(guī)范、控制的三重區(qū)分。首先，在反腐敗立法上，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮了“先行先試”作用。2017年《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》的出臺便對2018年的監(jiān)察立法起到了先導作用。而《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（下稱《規(guī)則》）又引導著《實施條例》的制定和出臺。其次，黨內(nèi)法規(guī)對于紀監(jiān)互融有規(guī)范作用，范圍包括三個方面。（1）主體關系?！兑?guī)則》以“紀檢監(jiān)察機關”、“紀委監(jiān)委”等復合型詞匯取代了試行版本中“紀檢機關”的單一稱謂。在對《規(guī)則》的梳理中，“監(jiān)察”一詞出現(xiàn)了117次，這其中“紀檢監(jiān)察”連用的次數(shù)為99次，頻率高達85%。（2）領導體制?！吨袊伯a(chǎn)黨工作機關條例(試行)》為紀監(jiān)合署辦公提供了原則性規(guī)定，指出其仍為黨委主管?！兑?guī)則》則規(guī)定紀委監(jiān)委匯報和報告的事項。（3）程序規(guī)定?！兑?guī)則》對紀委監(jiān)委監(jiān)督檢查、線索處置、初核、審查調(diào)查等內(nèi)容以及紀監(jiān)程序銜接作出了詳細規(guī)定。值得注意的是，黨政聯(lián)合發(fā)文對紀監(jiān)互融的規(guī)范作用也不容忽視。例如，中紀委和國家監(jiān)委聯(lián)合印發(fā)的《中央紀委國家監(jiān)委立案相關工作程序規(guī)定(試行)》〔下稱《程序規(guī)定（試行）》〕、《中央紀委國家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定(試行)》〔下稱《使用規(guī)定（試行）》〕就對紀檢監(jiān)察工作中立案、交辦案件、結(jié)案等相關程序以及其手段措施進行了規(guī)范。最后，在控制功能上，紀檢監(jiān)察干部因黨員身份而受到《規(guī)則》的約束，而在機關層面，不僅《規(guī)則》對紀委監(jiān)委的執(zhí)法執(zhí)紀作出了約束，而且《程序規(guī)定（試行）》、《使用規(guī)定（試行）》等紀委監(jiān)委一同制定的規(guī)范同樣規(guī)制著紀檢監(jiān)察機關的行為。

三 紀監(jiān)互融面臨的挑戰(zhàn)

（一）如何維持紀監(jiān)結(jié)構的平衡性與獨立性

在黨的領導下的紀監(jiān)互融的過程中，黨政關系所面臨的難題是如何保持黨內(nèi)紀檢結(jié)構、國家監(jiān)察結(jié)構的平衡性與獨立性。盡管紀監(jiān)融合是大勢所趨，但在“改革憲法”的結(jié)構耦合中，紀委所屬的狹義政治系統(tǒng)對于監(jiān)委所屬的行政系統(tǒng)形成了去界分化和工具化的風險。如《憲法》規(guī)定了監(jiān)委由全國人民代表大會產(chǎn)生，對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受監(jiān)督。但在《監(jiān)察法》立法進程中，“監(jiān)察法立法工作由中共中央紀律檢查委員會牽頭抓總”，并且是以后者為主，這就造成了法律規(guī)范與政治現(xiàn)實的分野。再者，執(zhí)政黨要求把“黨的全面領導”這一原則載入人大、政府、法院、檢察院的組織法，并且強調(diào)“中央和國家機關首先是政治機關，必須旗幟鮮明講政治”。然而，過于泛化政治監(jiān)督概念會導致監(jiān)察機關職能被去界分化后的嬗變，可能會導致黨政不分。并且如果所有機關都是政治機關，紀監(jiān)互融的模式是否會被復制在專業(yè)性要求很高的法院、檢察院身上？最后，在同體監(jiān)督框架內(nèi)，紀委對監(jiān)委的監(jiān)督被弱化，如何既保證紀委對監(jiān)委的監(jiān)督，又充分發(fā)揮紀監(jiān)互融的反腐敗治理效能，也是一個難題。

（二）如何回應紀檢監(jiān)察體制改革導致的憲法變遷

紀檢監(jiān)察體制改革衍生出了一定的憲法變遷問題?！鞍硕椃ā弊鳛檎蜗到y(tǒng)與法律系統(tǒng)結(jié)構耦合的“改革憲法”似乎蘊含著無窮的張力。在紀檢監(jiān)察體制改革過程中，這個力量表現(xiàn)為對現(xiàn)行憲法的某種突破。實際上，紀監(jiān)互融的進程早在新中國成立之初就已開啟，但這種政治環(huán)境和政治關系的嬗變并沒有體現(xiàn)在相應規(guī)范中。在學者和實務人士的推動下，《憲法》中增設了“黨的領導”條款和監(jiān)察委員會一節(jié)，從而在實定法層面回應了憲法變遷問題。然而，在紀檢監(jiān)察領域，自20世紀90年代以來的結(jié)構性改革常常超出既有憲制的制約框架，雖然憲法的修改將紀檢監(jiān)察體制改革納入了法治化進程，紀監(jiān)合署的合法性在規(guī)范上得以確立，但總的來說，現(xiàn)有規(guī)范還難以涵蓋紀監(jiān)互融所引發(fā)的分野，其核心爭議是憲法是否需要載明更多有關監(jiān)察制度、紀監(jiān)互融乃至整個黨政關系的內(nèi)容。總之，現(xiàn)階段的紀檢監(jiān)察體制改革的特征集中表現(xiàn)為“既尊重憲法，但也不囿于憲法文本”。

（三）如何打造紀監(jiān)合署辦公的適配性

紀監(jiān)合署的成功試驗為紀監(jiān)互融奠定了實踐基礎，但其也存在適配性上的阻閡。紀委監(jiān)委同時辦案會面臨處置主體、處置依據(jù)有差別的困境，而且二者監(jiān)督方式也有不同。試舉一例，派駐和巡視是紀檢監(jiān)察監(jiān)督的重要方式。就派駐來看，在監(jiān)督范圍上，被派駐的部分國有企業(yè)，黨員數(shù)量相對較少，只能根據(jù)駐在部門被監(jiān)督對象的身份，明確紀委人員和監(jiān)委人員的配備和分工情況。紀委監(jiān)委領導體制也有差異，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，雖然紀委派駐紀檢組的機構編制、人事考評等工作均由派出紀委負責，但其也向被監(jiān)督單位組織報告，而根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機構和人員對派駐或者派出它的監(jiān)委負責，所以二者領導體制也有所不同。而巡視監(jiān)督也面臨著是否將巡視范圍擴張至監(jiān)委的齟齬。在組織領導層面，按照《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》的規(guī)定，“巡視工作領導小組組長由同級黨的紀律檢查委員會書記擔任”，這就可能會出現(xiàn)紀委書記領導巡視監(jiān)委的局面。而在機構設置層面，巡視領導小組下設的辦公室被安排在同級紀委中。在合署辦公情況下此舉也容易產(chǎn)生由情面引發(fā)巡視的實質(zhì)效果問題。此外，有些基層單位在紀監(jiān)合署后，還和黨群部門合署辦公，并且紀檢干部大多身兼數(shù)職，監(jiān)督深度和力度難以維持。再例如，一個老生常談的話題是：紀委監(jiān)委的立案管轄、審查調(diào)查等程序沖突問題該如何解決？

（四）如何建立紀監(jiān)互融的黨規(guī)國法共治

上文已提到，在規(guī)范方面，前一階段的紀監(jiān)互融主要依照黨的機關獨自制定的黨內(nèi)法規(guī)或者以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式展開。然而，此類規(guī)制紀監(jiān)互融的黨內(nèi)法規(guī)存在著標準過于寬泛、效力空間不明、轉(zhuǎn)換機制不暢等缺陷。在依法治國的方略下，現(xiàn)階段的監(jiān)察法治也任重道遠。按照依法監(jiān)察的邏輯，《監(jiān)察法》是開展監(jiān)察工作的直接法律依據(jù)，但在其出臺過程中，總體采用了“宜粗不宜細”的立法理念。這就導致作為“對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領性和基礎性作用的法律”的《監(jiān)察法》，因其概括簡約的特點而存在一定的規(guī)范留白，這也給監(jiān)察機關的自由裁量提供了余地。《實施條例》的出臺進一步明晰了監(jiān)察職責邊界和措施使用規(guī)范，但也存在問題。例如，雖然目前全國人大尚未對監(jiān)察法規(guī)的特別授權立法問題作出專門規(guī)定，但《實施條例》卻觸碰了法律保留的紅線?！秾嵤l例》第四章第六節(jié)規(guī)定了與被調(diào)查對象人身自由息息相關的留置措施，然而遵照法律保留原則，該部分內(nèi)容只能由法律規(guī)定。此外，在實踐中，各省級紀委監(jiān)委出臺了各種不具備法律位階的“通知、意見”，這些規(guī)范性文件也面臨著正當性及合法性的追問。一個處理上述問題的途徑是備案審查，但是考慮到紀檢監(jiān)察規(guī)范會不同程度地帶有一定的政治性，而我國合憲性審查工作的開展又要貫徹“政治問題不審查”的原則，所以對此類規(guī)范審查標準的明晰也是一個挑戰(zhàn)?？傊?，當下亟須探索監(jiān)察立法、黨的監(jiān)督保障法規(guī)、紀監(jiān)聯(lián)合發(fā)文規(guī)范功能的限度，加快建立中國特色社會主義法治體系下對于紀監(jiān)互融的黨規(guī)國法共治機制。

四 紀監(jiān)互融的憲法限度與規(guī)制

紀監(jiān)互融的過程中，黨和國家監(jiān)督體系的改革直接指向了政治體制。紀監(jiān)互融不是紀監(jiān)一體，為防止紀監(jiān)不分，這種融合應具有一定限度，而度量這個限度的“尺子”便是憲法。憲法是政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的結(jié)構耦合。在政治系統(tǒng)中，作為根本法的憲法通過政治決斷改造維持著政治秩序；在法律系統(tǒng)中，憲法是凱爾森所謂“金字塔結(jié)構”中的高級法，作為限制法律之法律的憲法支撐著整個規(guī)范體系的閉環(huán)運作。最終，在“合憲”的頻率中，政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)得以產(chǎn)生共振。正是在這種政治與法律的二元張力的彈性結(jié)構下，紀監(jiān)互融的改革得以謀求一定的突破空間。

黨的十八屆四中全會提出了“重大改革于法有據(jù)”的指導思想。為糾正改革中既尊重憲法，又不受憲法文本約束，甚至回避憲法的現(xiàn)象，在紀監(jiān)互融的過程中應明確憲法收縮的邊界?？偟膩碚f，紀監(jiān)互融的推進應遵循立憲的基本價值和憲法基本原則。一般來說，國家憲制核心都以明示或默示的形式體現(xiàn)在了憲法文本中。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一是中國特色社會主義制度的關鍵。這三者有機統(tǒng)一于憲法，構成憲法的三個基本原則。黨的領導賦予了紀監(jiān)互融的政治基礎，憲法作為政治與法律系統(tǒng)的結(jié)構耦合，不僅要求政治系統(tǒng)中黨領導下的人民當家作主的實現(xiàn)，還要求法律系統(tǒng)中國家權力與公民權利的統(tǒng)一。在黨和國家組織體系中，紀監(jiān)互融理應遵照憲法確定的“分工負責”原則，而對于公民基本權利的保護也是紀委和監(jiān)委的責任所在。

（一）紀監(jiān)互融與人民當家作主

《憲法》規(guī)定了國家的一切權力屬于人民，人民代表大會是人民行使國家權力的機關。在民主集中制視野下，監(jiān)委的職權無論是定性為監(jiān)察權抑或是其他權力類型，其最終的來源都是作為主權者的人民的授權。紀監(jiān)互融與人民當家作主之間的關系是紀委監(jiān)委與人大及其常委會的關系。

一是名稱問題。監(jiān)委為什么不能同一府兩院一樣在名稱之前冠以“人民”二字？與一府兩院相同的是，監(jiān)委權力來自人民且服務于人民，稱之為“人民監(jiān)委”不僅可以突出政治性，而且符合憲法慣例。紀監(jiān)互融的過程中，紀委作為黨的紀律機關本就遵循著以人民為中心的政治立場，而在“監(jiān)察委員會”的命名已成定局的當下，監(jiān)委應努力成為“人民的監(jiān)察委員會”，努力服務好人民群眾。

二是立法問題。前文已提到，紀監(jiān)互融進程中黨內(nèi)法規(guī)引導著監(jiān)察立法的進程，且黨政聯(lián)合發(fā)文也規(guī)范著紀檢監(jiān)察活動。依照憲法，應明確黨領導立法并不代表黨對人大立法權的代替，在涉及憲制權力的根本問題上應由人大及其常委會主導，例如人大通過修憲制定《監(jiān)察法》，人大常委會通過《監(jiān)察官法》。此外，雖然全國人大常委會以決定形式授權了監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)，但尚未對監(jiān)察法規(guī)的特別授權立法問題作出專門規(guī)定。監(jiān)察立法不得僭越法律保留的事項。

三是監(jiān)督問題。目前人大與紀委監(jiān)委之間的監(jiān)督呈現(xiàn)出微妙的“對沖之勢”。紀委既可以監(jiān)督監(jiān)委，也可以監(jiān)督人大中的黨員。而且由于黨政身份的重合，監(jiān)委可以對諸如組織部、宣傳部等黨的專門機關中的公職人員進行監(jiān)督，那么監(jiān)委是否可以監(jiān)督紀委？按照《憲法》和《監(jiān)察法》的設計，監(jiān)委受人大監(jiān)督，但并不負有向人大報告的義務，而且按照《實施條例》，履行人民代表大會職責的各級人民代表大會代表是監(jiān)委的監(jiān)察對象之一。而且，紀監(jiān)互融后面臨的直接問題是：人大對于監(jiān)委的監(jiān)督是否意味著對紀委的監(jiān)督？（1）在處理紀委與監(jiān)委之間關系時，應保證黨統(tǒng)一領導下黨對紀委監(jiān)委的監(jiān)督。而在紀律與監(jiān)委之間，雖然在合署辦公現(xiàn)實下，“兩委”的人員配置實現(xiàn)了兼容，但從理論上說，既然紀委對于公職人員中的黨員的違紀行為可以執(zhí)紀，那么監(jiān)委對于紀委人員的職務違法犯罪行為也可以執(zhí)法，只不過這種執(zhí)法對人而不對機關。（2）在人大與監(jiān)委之間，監(jiān)察機關不能監(jiān)督作為機關的人大及其常委會，只能監(jiān)督人大中的公職人員。監(jiān)委的監(jiān)督是有限度的，不得干涉人大的核心權力（立法、決定、任免、監(jiān)督權），而且監(jiān)察機關應尊重人大代表代表民意的政治行為。而關于人大對監(jiān)委的監(jiān)督上，監(jiān)委不向人大報告蘊含著一定政治設計和憲理基礎，此行為不妨礙各級人大及其常委會通過其他方式對監(jiān)委的監(jiān)督，如人大的執(zhí)法檢查、人大常委會聽取和審議監(jiān)委的專項工作報告以及代表們行使詢問、質(zhì)詢、罷免權利等。（3）在紀委與人大之間，由于地方各級紀委監(jiān)委在一把手和其他人員上的高度重合，人大及其常委會對監(jiān)委進行監(jiān)督實為對紀委監(jiān)督。但在當前黨和國家體制下，各級人大并不能支配和監(jiān)督黨的紀委和黨紀檢查權，這也是一個值得注意的限度。

（二）紀監(jiān)互融與全面依法治國

紀監(jiān)互融的目標、內(nèi)容和方式等方面與法治息息相關。依法治國首先是依憲治國，憲法至上是全面依法治國的基石與靈魂?！稇椃ā返谖鍡l規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。”作為互融過程“結(jié)構耦合”的憲法應在規(guī)范黨的執(zhí)政行為的同時，也規(guī)范黨的紀委和國家監(jiān)委的行為。對于如何評價憲法與黨的關系，習近平指出：“‘黨大還是法大’……是一個偽命題。”黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動是黨領導能力的體現(xiàn)，那么同理，作為黨的紀律檢查機關的紀委也應當在憲法框架下依法執(zhí)紀，在黨的領導下與紀委合署辦公的監(jiān)委也應當依法用權。依法監(jiān)察的原則直接體現(xiàn)在了相關規(guī)范條文中，如《憲法》第一百二十七條規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權。”《監(jiān)察法》援引了相關表述，而《規(guī)則》第二條也有“依規(guī)依紀依法嚴格監(jiān)督執(zhí)紀”的表述。依法監(jiān)察原則在紀監(jiān)互融的過程中不僅表現(xiàn)為紀檢監(jiān)察職權的規(guī)范化行使，而且還表現(xiàn)在紀檢監(jiān)察立法上，即紀檢監(jiān)察立法應遵從法律優(yōu)位、法律保留等原則。

《憲法》第五條第二款規(guī)定的法制統(tǒng)一包含了三層意思：在中國特色社會主義法治體系內(nèi)，一切法律都不能與憲法相抵牾；下位法不能與上位法相悖逆；同位階的法不能互相背離。該原則對紀監(jiān)互融提出了兩個限度問題：一是紀檢監(jiān)察立法權力的分配限度；二是對紀檢監(jiān)察規(guī)范的合憲性控制的限度。

當前紀檢監(jiān)察立法呈現(xiàn)出“國法不足，黨規(guī)有余”的情形。監(jiān)察權本屬于國家權力，如若直接以黨內(nèi)法規(guī)作為主要依據(jù)，不免有“以紀代監(jiān)”之嫌，且違背依法監(jiān)察的要求。而且，在互融的趨勢下，紀檢監(jiān)察聯(lián)合發(fā)文已成常態(tài)，特別是在地方監(jiān)察機關尚無權制定監(jiān)察規(guī)范的情況下，聯(lián)合發(fā)文反倒起到了應急法制的作用。但是，紀監(jiān)聯(lián)合發(fā)文不僅在規(guī)范上缺乏相關依據(jù)，而且會擠占監(jiān)委的權威與功能空間，從而產(chǎn)生“溢出”效應。針對純粹的黨紀事務，紀檢監(jiān)察機關沒有必要聯(lián)合發(fā)文。而在紀檢監(jiān)察立法中，應堅持黨紀與國法的適度分離，根據(jù)規(guī)范對象及事項的關聯(lián)性與區(qū)分度立法，并適當聯(lián)合，形成“紀檢立規(guī)”和“監(jiān)察立法”的良性互動。對于黨員和黨組織的監(jiān)督、執(zhí)紀、問責事項，應當由黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定；對于監(jiān)察機關與其他國家權力機關的關系、監(jiān)察程序及其銜接、監(jiān)察官制度、監(jiān)察公開及監(jiān)督、政務處分等事項，應當由國家法律規(guī)定。而從規(guī)范行權角度而言，對于紀監(jiān)聯(lián)合發(fā)文應持審慎態(tài)度。但就紀監(jiān)互融的事實來看，針對紀檢監(jiān)察工作中存在較大范圍或程度上重疊的事項，聯(lián)合發(fā)文又不失為“柳暗花明”之策。

根據(jù)“有件必備、有備必審、有錯必糾”的精神，作為憲法監(jiān)督機關的人大及其常委會，對監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)范性文件進行全覆蓋式審查是依法監(jiān)察的題中應有之義。而在紀監(jiān)互融的背景下，紀檢監(jiān)察規(guī)范也應該遵循黨內(nèi)的備案審查的路徑。對于紀監(jiān)聯(lián)合發(fā)文來說，對其進行合憲性審查及備案審查乃是法監(jiān)察不容置喙的界限。一種可能的審查路徑是，對于聯(lián)合發(fā)文中僅涉黨內(nèi)紀檢事項的，宜認定為黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件而轉(zhuǎn)至黨內(nèi)備案審查；而內(nèi)容事關國家監(jiān)察事項且符合審查要件的則歸屬人大審查范圍。若出現(xiàn)同時關涉以上兩種情形的規(guī)范，從現(xiàn)實操作性出發(fā)，可以先進入人大及其常委會的審查框架，當其中有關黨內(nèi)紀檢內(nèi)容出現(xiàn)合憲、合法或適當性疑慮時，則轉(zhuǎn)送至黨內(nèi)有關機構并由該機構作出意見并答復返還，最終由人大及其常委會決定并以其名義公布審查意見。

（三）紀監(jiān)互融與分工負責

民主集中制理論為監(jiān)察機關的產(chǎn)生提供了依據(jù)，但沒能很好地厘清互融狀態(tài)下紀檢監(jiān)察機關與其他國家機關之間的橫向關系。不同于西方分權學說中將國家權力與機構類型劃等號的思維，我國憲法的“分工負責”的原則是：由具有總括性權力的人大將國家權力在各機構之間進行職能分工，每一機構享有一種主要類型的開放性權力。國家根據(jù)政治目標和職能定位可以橫向調(diào)整這些權力，也可以創(chuàng)設新的機構和權力類型?！稇椃ā返谝话偎氖畻l規(guī)定了刑事案件中公、檢、法分工負責，互相配合制約的原則。對于該條文的理解，應超脫于刑事領域。而《憲法》第一百二十七條則規(guī)定了職務違法犯罪案件中監(jiān)察機關與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合、互相制約的原則，雖然該條中并沒有出現(xiàn)“分工負責”的字樣，但“互相配合”的概念中實際潛藏著“分工負責”原則的價值意蘊。在“分工負責”理論下，監(jiān)察機關基于決策者建立統(tǒng)一、權威、高效的反腐體制的需要而設立，且基于監(jiān)察權這一復合型權力履行監(jiān)察職能。

在紀監(jiān)互融的視閾下，各機構之間合理的分工界限是“互相配合、互相制約”，該原則也為《監(jiān)察法》第四條第二款所申明。實踐中，在政黨政治屬性的加持下，黨統(tǒng)一領導下的紀檢監(jiān)察機關的位階較高，相較于“配合”，其對于法院、檢察院更多地呈現(xiàn)出了“制約”趨勢。如改革初期，山西省曾要求黨委書記帶頭以高度政治自覺“按圖施工”推進紀檢監(jiān)察改革，并由省委政法委牽頭建立聯(lián)席會議制度。而在監(jiān)察實踐中，已有通過違紀處分、違法處分代替犯罪移交的現(xiàn)象。不僅紀檢監(jiān)察人員深諳政治世情，而且黨員身份的法官、檢察官多出于對紀委執(zhí)紀監(jiān)督的忌憚而不能很好地行使職權。所以，在紀監(jiān)互融持續(xù)推進的當下，法院、檢察院乃至執(zhí)法機關應多一些對監(jiān)委的制約。

而隨著“黨的領導”條款寫入憲法，在新型法權結(jié)構下可以將“分工負責”的原則擴大解釋至紀監(jiān)互融的關系中。申言之，紀檢監(jiān)察機關的合署不等于合并，互融不等于一體。紀委和監(jiān)委在權責上需要有一個相互關聯(lián)的限度，而這個限度就是紀監(jiān)分工。事實上，從過往的改革歷程來看，不適當?shù)靥剿鼽h政合署合并，可能導致黨政不分、以黨代政的結(jié)果。正如王岐山所言：“在黨的領導下，只有黨政分工、沒有黨政分開，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯。”黨政分工要求黨權與政權既有區(qū)別又有聯(lián)系地分工協(xié)作，從而共同致力于國家善治。黨內(nèi)的紀律檢查權和國家監(jiān)察權這兩種職能的現(xiàn)實存在是紀檢監(jiān)察機關分工負責的現(xiàn)實前提。而且，紀檢監(jiān)察機關內(nèi)部實際也遵從了分工負責的原則，從而形成了監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件監(jiān)督管理和案件審理等部門相互協(xié)調(diào)、相互制約的內(nèi)控機制。理論上，這些職能部室的分設也是紀監(jiān)分工的體現(xiàn)。譬如，按照“紀在法前”的工作指引，監(jiān)督檢查部門在執(zhí)紀“四項形態(tài)”的運用中就可能發(fā)現(xiàn)的違紀違法犯罪線索，經(jīng)核實后由案管部門將相關違紀線索轉(zhuǎn)送至審查調(diào)查部門中的紀律審查一端，而職務違法犯罪線索則移送至監(jiān)察調(diào)查一端。最終，在黨的領導下，互融關系中的紀委和監(jiān)委在明確的職能分工之外，更加注重在具體工作上的配合，并通過組織形式上的紀監(jiān)合署促進反腐敗資源的集約化適用。

（四）紀監(jiān)互融與尊重和保障人權

憲法是公民權利的保障書，我國《憲法》第二章規(guī)定了公民的基本權利。監(jiān)委的十二項調(diào)查措施涉及到人格尊嚴、人身自由等基本權利，確保公民基本權利不被非法克減是紀監(jiān)互融的重要限度，而一個特殊的問題是紀委執(zhí)紀行為與公民基本權利之間的關系。在憲法上，黨組織與黨員之間是社團與社團成員的關系。社團內(nèi)部規(guī)則克減成員權利的問題，是基本權利的具體衡量的問題，需要在憲法框架下進行。

公民的基本權利具備“主觀權利”和“客觀法”的雙重性質(zhì)。首先，基本權利作為“主觀權利”的核心功能是“防御權”，即要求當國家機關侵犯基本權利時，個人可以在司法程序上尋求救濟。我國學界有過是否能夠起訴監(jiān)委的討論。針對體制內(nèi)部的公職人員能否起訴監(jiān)委的質(zhì)疑，有論者回應“特別權力關系理論”與內(nèi)部行政關系的松動和我國過往行政訴訟的實踐給予了對監(jiān)委提出行政訴訟的空間。而針對起訴監(jiān)委的監(jiān)察行為的范圍，有論者指出，由于監(jiān)委的警告、記過、記大過、降級、免職、開除公職等政務處分行為擁有行政處分的性質(zhì)，所以應當納入行政訴訟范疇。還有論者指出，對于監(jiān)察機關具有廣義行政行為的措施，如限制人身自由的強制措施(如留置)、對財產(chǎn)的部分強制措施(如查封、凍結(jié)、扣押、搜查等)，應賦予相對人向法院提起行政訴訟的權利?？梢?，上述學者的討論集中在以行政訴訟方式救濟公民基本權利。在當前政治實踐下，一味地追求西式司法審查不僅可能有“水土不服”的齟齬，而且還會堵塞權利救濟的空間，但并不能因此否認“主觀權利”性質(zhì)的發(fā)揮空間。監(jiān)察權的具體職能絕非單一的刑事偵查權或行政調(diào)查權所能涵蓋，針對監(jiān)察權的救濟亦應有刑事訴訟、行政訴訟等“主觀權利”理論下的司法審查途徑以及申訴、申辯、復審復核、復議復查、國家賠償?shù)劝l(fā)揮監(jiān)察對象“主觀性”的非司法救濟途徑。

在紀監(jiān)互融的背景下，假設未來存在司法救濟的空間，那么當紀檢監(jiān)察機關作出了影響公民基本權利的行為時，公民該就監(jiān)委還是紀委提起訴訟呢？按照“依法行政”的理念，黨政合署(并)后黨政機構作出的影響相對人權益的行為，應當要求以其中“政”的名義來實施。循此推之，在“依法監(jiān)察”的邏輯下，紀檢監(jiān)察機關作出影響公民基本權利的法律行為時，應以監(jiān)委名義作出。但如果紀委逾越了“政治與法律”的界限，直接以自己的名義作出影響公民權利義務的行為，那么其實質(zhì)就是監(jiān)察行為，此時就該行為提出訴訟似乎在理論上也是行得通的，而至于這種訴訟的性質(zhì)是何種訴訟，具體程序如何進行，有待后續(xù)商榷和實踐檢驗。而在“主觀性”的非司法救濟層面，黨內(nèi)法規(guī)也對受紀律處分的黨員提供了規(guī)范途徑，如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第四十二條規(guī)定：“黨員對所受黨紀處分不服的，可以依照黨章及有關規(guī)定提出申訴。”

作為“客觀法”的基本權利則構成一種“客觀價值秩序”，即基本權利作為超越一切的客觀存在對于立法權、行政權、司法權等各種國家權力都有直接的效力。這種“客觀價值秩序”反映到紀監(jiān)互融的過程中，則要求黨和國家在的機構設置與權力配置上，將基本權利作為考量因素，避免因機構和職權的配置，導致?lián)p害基本權利的后果。隨著紀監(jiān)互融進程的持續(xù)推進，無論互融的程度如何加強或發(fā)生某種嬗變，或者紀委和監(jiān)委的權限發(fā)生何種改變，其都必須以“尊重和保障人權”為前提。

《法政瞭望》專題統(tǒng)籌：秦前松

編輯：海洋