2020-09-14 12:08:59 來(lái)源：光明網(wǎng)
作者：南京師范大學(xué) 劉穎
政府是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育事業(yè)和兒童發(fā)展的關(guān)鍵主體，政府義務(wù)的實(shí)現(xiàn)情況影響其他主體義務(wù)履行和權(quán)利獲得。學(xué)前教育立法的重要任務(wù)之一就是明確和落實(shí)政府責(zé)任。日前面向大眾公開(kāi)征求意見(jiàn)的《學(xué)前教育法草案（征求意見(jiàn)稿）》很好地回應(yīng)了這一訴求。
明確政府責(zé)任是學(xué)前教育立法的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
近幾十年來(lái)，世界主要國(guó)家和地區(qū)政府對(duì)學(xué)前教育的重視程度在不斷提升，越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)通過(guò)立法確立政府發(fā)展學(xué)前教育的職責(zé)。例如，美國(guó)的《不讓一個(gè)兒童落后法》規(guī)定了聯(lián)邦政府對(duì)包括學(xué)前班在內(nèi)的K-12年級(jí)公立學(xué)校教育的宏觀調(diào)控目標(biāo)。韓國(guó)的《幼兒教育法》明確指出，國(guó)家和地方政府與監(jiān)護(hù)人一起對(duì)幼兒負(fù)有良好教育的責(zé)任，并特別申明了中央政府教育部門(mén)對(duì)全國(guó)學(xué)前教育發(fā)展編制規(guī)劃的職責(zé)。而且，多個(gè)國(guó)家的法律條文都明確了政府財(cái)政投入職責(zé)。英國(guó)每年的《撥款法》將中央財(cái)政預(yù)算中用于學(xué)前教育的預(yù)算支出單列。美國(guó)大多數(shù)用于學(xué)前教育和保育的經(jīng)費(fèi)（除稅式支出外）都有專(zhuān)門(mén)的成文法立法規(guī)定。如《兒童保育與發(fā)展專(zhuān)款》就有專(zhuān)門(mén)的撥款法，對(duì)今后五個(gè)財(cái)年每年的撥款額度、管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、撥款流程及要求等都做了明確規(guī)定。
明確和落實(shí)政府責(zé)任是我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵
從我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展無(wú)序、公眾需求難以得到滿(mǎn)足的地區(qū)，往往出現(xiàn)政府職能的缺位和錯(cuò)位。20世紀(jì)80年代以后，一些地方政府以學(xué)前教育為非義務(wù)教育為名，推卸發(fā)展學(xué)前教育責(zé)任，出現(xiàn)了甩包袱、減投入、將幼兒教育推向市場(chǎng)的做法。政府缺乏對(duì)學(xué)前教育的系統(tǒng)管理、缺少財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入，導(dǎo)致幼兒園從舉辦到質(zhì)量都存在失范現(xiàn)象，公辦幼兒園數(shù)量少，大部分幼兒園辦園成本由家長(zhǎng)承擔(dān)，入園難、入園貴問(wèn)題日益突出。政府錯(cuò)位則體現(xiàn)為一些政府行為偏離了推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展的方向，偏離了促進(jìn)學(xué)前教育公益普惠的宗旨。又或者各級(jí)政府權(quán)責(zé)不明，事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，影響地方發(fā)展學(xué)前教育的意愿和能力。政府職責(zé)不明確、政府責(zé)任約束機(jī)制不健全是造成政府職責(zé)不到位的重要原因。明確和落實(shí)政府責(zé)任將為學(xué)前教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供根本保障。
落實(shí)政府責(zé)任，關(guān)鍵在于落實(shí)統(tǒng)籌、規(guī)劃、投入等責(zé)任
《草案》針對(duì)當(dāng)下學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，強(qiáng)化了政府發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任，明確政府責(zé)任不僅指政府投入，還包括統(tǒng)籌、規(guī)劃、投入、舉辦、監(jiān)管等一系列職責(zé)，同時(shí)明確了從中央到地方各級(jí)政府的職責(zé)。
首先，彰顯教育公平的價(jià)值追求，強(qiáng)化政府統(tǒng)籌發(fā)展職責(zé)。公平正義是學(xué)前教育立法應(yīng)有的價(jià)值追求，世界主要國(guó)家或地區(qū)多通過(guò)立法確立每名兒童平等接受學(xué)前教育的權(quán)利、將學(xué)前教育公共資源向弱勢(shì)傾斜，以實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公平。
公平價(jià)值的彰顯有賴(lài)于政府統(tǒng)籌發(fā)展職責(zé)的落實(shí)。當(dāng)前，我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展仍存在明顯的地區(qū)、城鄉(xiāng)差異。以師幼比這一國(guó)際通行的質(zhì)量結(jié)構(gòu)指標(biāo)為例，2018年，我國(guó)城區(qū)幼兒園專(zhuān)任教師與在園幼兒數(shù)的比值已提高到1∶14.41，但在鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村，比值分別為1∶19和1∶26。從地區(qū)差異看，東部及東北地區(qū)幼兒園師幼比相對(duì)更合理，最高的省份為1∶11.59，而中部及西部地區(qū)，師幼比較低，最低的省份為1∶24.57。生均財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)同樣存在較大差異。2017年我國(guó)各省份生均財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)最大值與最小值的差異為19800元/每生，基尼系數(shù)為0.379，生均財(cái)政投入地區(qū)差異較大。
因此，《草案》進(jìn)一步強(qiáng)化了國(guó)務(wù)院、省市人民政府統(tǒng)籌學(xué)前教育發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距，支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育的職責(zé)。尤其是強(qiáng)調(diào)國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌安排學(xué)前教育資金，重點(diǎn)扶持農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育。同時(shí)，《草案》還要求省市人民政府要統(tǒng)籌學(xué)前教育工作，強(qiáng)化政府在健全機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障、資源和政策供給等多方面的統(tǒng)籌職能。
其次，樹(shù)立全局意識(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃和布局規(guī)劃職責(zé)。2010年以來(lái)，各地學(xué)前教育事業(yè)迅速發(fā)展就部分得益于各級(jí)政府出臺(tái)的發(fā)展規(guī)劃，如學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃等。這些規(guī)劃的制定依據(jù)本地區(qū)人民群眾的需求和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，依循國(guó)內(nèi)外學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)律，為事業(yè)發(fā)展指明了目標(biāo)、方向和路徑?！恫莅浮房偨Y(jié)了這一經(jīng)驗(yàn)，明確了政府制定學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的職責(zé)。
同時(shí)，當(dāng)前學(xué)前教育資源尤其是普惠性學(xué)前教育資源存在總量不足、結(jié)構(gòu)性短缺等問(wèn)題。隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)和二孩入園高峰的到來(lái)，學(xué)前教育資源在新增人口聚集的新建小區(qū)、城鄉(xiāng)接合部等地較為緊張。此外，由于并未將普惠性幼兒園納入城市公共管理和公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃，普惠性幼兒園用地難以保障，還出現(xiàn)了園所辦園偏離公共服務(wù)屬性等諸多問(wèn)題。因此，繼《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》之后，《草案》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了地方政府的幼兒園布局規(guī)劃職責(zé)，將普惠性幼兒園建設(shè)納入城鄉(xiāng)公共管理和公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃，這將有利于解決普惠性學(xué)前教育資源短缺、流失等問(wèn)題。
再其次，提供事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)保障，強(qiáng)化政府為主的投入職責(zé)。政府主導(dǎo)學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵在于投入。建立財(cái)政投入為主的投入機(jī)制，強(qiáng)化政府的財(cái)政投入職能，是《草案》在綜合考量我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)律、家長(zhǎng)和政府分擔(dān)能力、成本分擔(dān)原則后做出的理性決策。盡管2010年以后，我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入迅速增長(zhǎng)，但2017年，我國(guó)學(xué)前教育成本的財(cái)政分擔(dān)比例（48.02%）尚未達(dá)到一半，難以支持學(xué)前教育普惠優(yōu)質(zhì)發(fā)展。
其一，政府投入為主是國(guó)際學(xué)前教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。2016年，幾乎所有OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國(guó)家公共投入都占到了學(xué)前教育總投入的一半以上，平均分擔(dān)水平為總投入的83%。政府投入為主的國(guó)家或地區(qū)，事業(yè)發(fā)展較為穩(wěn)定，學(xué)前兒童公平的入園機(jī)會(huì)得到保障。其二，政府投入為主也是基于分擔(dān)能力的現(xiàn)實(shí)考量。2017年，我國(guó)已有11個(gè)省級(jí)行政區(qū)學(xué)前教育公共分擔(dān)比例超過(guò)55%，15個(gè)省級(jí)行政區(qū)公共分擔(dān)比例超過(guò)50%。而學(xué)前教育體制與機(jī)制改革課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，家長(zhǎng)希望自身分擔(dān)比例控制在35%以?xún)?nèi)。其三，政府投入為主是符合成本分擔(dān)收益原則的決策。國(guó)際上很多追蹤研究都發(fā)現(xiàn)，社會(huì)從高質(zhì)量學(xué)前教育投入中獲得的利益遠(yuǎn)高于個(gè)人受益。本著誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)的原則，立法應(yīng)明確政府為主的投入機(jī)制。
最后，提升政府治理能力和水平，開(kāi)展學(xué)前教育成本核算?！恫莅浮愤€強(qiáng)化了政府的學(xué)前教育管理職能，對(duì)政府的治理能力和治理水平提出了更高要求。以確定財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為例，過(guò)去更多是基于政府意愿及園所訴求，缺失成本核算這一關(guān)鍵步驟，補(bǔ)助和收費(fèi)都可能是一筆糊涂賬。既可能出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)不足以支撐幼兒園健康運(yùn)轉(zhuǎn)的狀況，也可能產(chǎn)生公共資源浪費(fèi)。辦園成本核算能較為有效、真實(shí)地反映舉辦、運(yùn)行幼兒園的資源消耗量，將其作為制定財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，能支持科學(xué)有效決策，確保公共資源發(fā)揮最佳效用。因此，《草案》強(qiáng)調(diào)了“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)核定辦園成本，以提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌制定財(cái)政補(bǔ)助和收費(fèi)政策，合理確定分擔(dān)比例”。
編輯：孫遠(yuǎn)進(jìn)